各省、自治區、直轄市交通廳(局、委)，長江航務管理局，沿海各港口，南通、張家港、鎮江、南京港務局，長江、珠江、黃河、黑龍江水系辦： 　　為貫徹落實中央關于到二十一世紀中葉我國基本實現現代化的第三步戰略目標，使公路、水路交通事業的發展為國家基本實現現代化發揮支撐和先導作用，部組織力量在深入研究和廣泛征求意見的基礎上，制訂了《公路、水路交通基礎設施發展的三階段戰略目標》(基礎設施部分)，現印發給你們，用于指導各級交通主管部門和港航單位中長期發展規劃的編制與實施。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年五月二十五日

公路、水路交通發展三階段戰略目標 (基礎設施部分)

中華人民共和國交通部 二ＯＯ一年五月

為貫徹落實中央關于到二十一世紀中葉我國基本實現現代化的第三步戰略目標，部組織力量研究提出了公路、水路交通基礎設施發展的三階段戰略目標，用于指導交通發展戰略和長遠規劃的編制與實施。 　　一、對公路、水路交通發展現狀的評價 　　(一)公路、水路交通全面緊張和“瓶頸”制約狀況已得到緩解 　　建國以來，我國交通運輸的發展經歷了“長期滯后”、“全面緊張”、“得到緩解”三個階段。 　　從建國后到改革開放之前，由于對交通運輸的基礎性和先導性認識不足，導致了對交通投資嚴重不足，使交通發展長期滯后。 　　改革開放以后，經濟發展速度加快，交通發展長期滯后的嚴重后果充分暴露出來，交通運輸全面緊張，成為當時國民經濟的突出薄弱環節，嚴重制約國民經濟的發展。1988年中國科協組織百多位專家和學者經過調研和分析，向中共中央、國務院提出了《關于加快發展我國交通運輸的建議》，將當時的運輸形勢概括為：全面緊張、危機四伏。其主要標志是基礎設施總量和運力嚴重不足，能源生產只能“以運定產”；干線公路能力嚴重不足，許多干線公路的交通量超過設計標準的1-2倍，危險橋梁4200多座；港口出現嚴重的壓船、壓港，外貿船平均在港停泊天數長達6-7天，頻頻組織緊急疏港；“行路難”、“運貨難”已經成為當時人民群眾強烈不滿的主要問題之一。 　　二十世紀八十年代后期，中央把發展交通運輸放在突出位置。特別是九十年代以來，公路、水路交通基礎設施有了很大發展，面貌有了明顯改觀，交通運輸的緊張局面逐步得到緩解。1990~2000年，公路總里程由103萬公里增加到140萬公里，公路密度由10.7公里/百平方公里增加到14.6公里/百平方公里，是建國以來增長最快的十年，尤其是高速公路從無到有，發展到1.6萬公里，初步形成了連接重要城市及地區的高速公路通道，許多經濟發達地區高速公路干線網絡正在形成。二級以上公路占公路總里程比重由4.5%增加到13.5%，通鄉通村的公路由96.0%和74.0%上升到98.3%和89.5%。沿海港口深水泊位由284個發展到650個，煤炭、礦石、原油和集裝箱等主要貨種運輸的港口布局初步形成，建成了一批10-20萬噸級專業化鐵礦石、原油碼頭和具有國際水平的集裝箱碼頭，沿海港口壓船壓港減少，外貿船舶在港平均停時下降到1.3天，船舶作業與待作業之比由平均1：2.5下降到1：0.5。內河航道由八十年代的局部治理，發展到九十年代的全面和有計劃地建設，五級以上航道由1980年的1萬公里增加到2.14萬公里，航道質量明顯提高，航道結構有所改善。長江干線航道可全線通航1000噸級駁船，京杭運河恢復了南北水運大動脈的作用，正在建設的長江和珠江三角洲300-1000噸級航道網將形成跨省干線航道網絡和江海直達運輸體系，長江、珠江三角洲和長江干線建成了一批外貿碼頭。人民群眾對交通的要求開始由“運得了、走得了”向“運得好、走得好”轉變。以上情況表明，就整體而言，公路、水路交通全面緊張的狀況已得到緩解。 　　(二)公路、水路交通基礎設施仍然薄弱 　　盡管公路、水路交通全面緊張狀況已經得到緩解，但從總體上說，公路、水路交通基礎設施依然薄弱，特別是儲備能力和應變能力還嚴重不足，沿海主要港口國際競爭能力較低；安全問題十分嚴重；突出表現在： 　　1、基礎設施總量不足 　　我國公路網密度較低，通達深度遠遠不夠，全國仍有770多個鄉鎮和77000多個行政村不通公路。沿海主樞紐港公用碼頭吞吐能力嚴重不足，尤其是集裝箱碼頭吞吐能力空前緊張。內河五級以上航道僅占通航總里程的20%。 　　2、基礎設施和裝備技術標準低 　　我國高級、次高級路面僅占公路總里程的42.5%，而美國已達到65%；我國高速公路里程不足美國的1/5，二級以上公路僅占公路總里程的13.5%；大部分國道路段混合交通嚴重，行車不暢；公路站場設施落后。早期建設的一批碼頭噸級偏小、設施落后，專業化水平底；沿海主要港口航道已不能適應船舶大型化的要求，成為外貿運輸發展的“瓶頸”。內河三級以上航道僅占總通航里程的7%，而美國高達61%，歐洲干線航道及其主要支流均已實現千噸級船舶暢通無阻；內河港口裝備陳舊、技術落后、效率低下。 　　3、結構性矛盾突出 　　公路網層次結構不完善，技術等級結構不合理，區域發展差距拉大；大中城市過境公路及出入口公路建設滯后，造成公路交通“堵在兩頭、行車不暢”。沿海港口尚未形成比較完善的現代化集裝箱運輸體系；缺少鐵礦石、原油等大型深水專業化接卸碼頭；一些老港口、老港區位于城市中心，在空間、環境、交通、功能等方面與城市發展的矛盾日趨尖銳。內河航運尚未形成具有較高層次結構的航道網，航道等級偏低，船舶噸位小、技術落后，內河水運優勢尚未充分發揮。 4、地區間發展差距加大 同東部地區相比，西部地區干線公路技術等級偏低，二級以上公路里程占總里程的比重低13.5個百分點，高級、次高級路面里程比重低27.7個百分點，無路面縣鄉公路和等外公路里程比重分別是東部地區的2倍和3倍，不通公路的鄉鎮、行政村分別占全國總數的90.9%和56.9%。 5、交通安全問題嚴重 　　我國公路總里程是美國的1/5左右，民用汽車保有量是美國的1/15，但年公路交通事故死亡人數是美國的1.8倍，每億車公里死亡人數是美國的10倍。水上交通的惡性沉船和重大翻船死亡事件時有發生，威脅人民生命安全。我國海事、救助機動反應能力與國外先進水平相比差距在20年以上。 (三)發展仍是公路、水路交通的主要任務 當前公路、水路交通緊張狀況的緩解是在社會生產力和人民生活水平總體不高的情況下實現的，因此，這種緩解是低水平的、被動的、脆弱的，面對未來新的要求，如不繼續加快公路、水路交通基礎設施的發展，仍會成為制約國民經濟發展和地區開發的主要因素。 1、目前我國經濟發展水平仍然較低，按匯率法計算，1998年人均GDP750美元，是世界平均水平的15.3%，排在世界第149位；按購買力平價計算，人均GDP3220美元，為世界平均水平的51.9%，排在世界第129位。因此，為實現到2050年基本現代化的目標，未來20年我國國民經濟仍將保持較快的發展速度，其中2001-2010年間實現GDP翻一番，年均增長速度需達到7-8%。如果公路、水路交通基礎設施不保持較快的發展速度，將會重現公路、水路交通全面緊張的局面。 2、目前我國居民消費結構層次低，2000年我國城鎮居民消費的恩格爾系數為39.2%，農民消費的恩格爾系數為50%，仍屬于低消費國家。從新世紀開始，我國將進入全面建設小康社會的發展階段，提高人民生活水平成為發展經濟的根本出發點。隨著人民生活水平的逐步提高，消費支出中用于住與行的比重將大幅度提高，小轎車進入家庭是大勢所趨。世界主要發達國家每百人擁有小客車37-57輛，每百個家庭擁有小客車90-180輛，而我國目前這兩個數字僅為0.6和2。未來20年，即使我國達到目前發達國家低限水平的1/10，也將超過5000萬輛，是目前保有量的8倍以上，必然會對公路基礎設施的發展提出更高要求，帶來更大壓力。 3、目前我國產業結構層次低，1998年第一產業比重為18%，高于世界平均水平13個百分點；第三產業比重僅為31%，低于世界平均30個百分點；一半左右的勞動者在初級產業就業，而1998年美國僅為3.1%，日本僅為5.4%。我國經濟在加快工業化的進程中，產業結構將發生深刻的變化，勞動力將大規模轉移。其中最為顯著的特點是在產值比重與就業比重中，第一產業大幅度下降，第三產業大幅度上升。研究表明，第三產業對交通運輸的需求是最強的，第三產業比重大幅度上升將會促使交通需求居高不下。 4、目前我國城市化水平低，1998年僅為32%，低于中低收入國家水平10個百分點。提高城市化水平，轉移農村人口，可以為經濟發展提供廣闊的市場和持久的動力，是優化城鄉經濟結構和促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重大措施。按照我國規劃的每年城市化水平增加一個百分點計算，到2020年將有2.6億人由農村轉移至城市，城鄉間、城市間客運以及人均出行率將保持快速增長態勢。預計未來20年客運增長相對于經濟增長的彈性系數接近1，而貨運增長相對于經濟增長的彈性系數在0.5左右，客運增長快于貨運增長是今后交通發展的重要特征。 5、隨著經濟全球化和我國加入世貿組織，對外貿易將繼續保持增長。預計加入WTO之后，在“十五”期進出口貿易相對于加入WTO前將分別增長27%和26%。由于進出口貿易的85%以上依靠海運完成，因此必須大力發展海運，加快沿海港口的建設與結構調整，建立高效、經濟的國際海運通道，保證國家經濟安全，否則新一輪的沿海港口能力緊張局面將不可避免。 6、加快西部地區交通建設，扭轉西部地區交通落后狀況，是社會生產力發展的內在要求，是實現我國第三步戰略目標的重大舉措。只有加快西部地區公路、水路交通基礎設施建設，才能加快西部地區人流、物流、信息流，促進資源的開發與轉化，使土地、礦產、森林、旅游等資源優勢轉化為經濟優勢，變為現實的社會生產力，同時為東部地區經濟結構調整提供市場和能源、原材料支持，促進全國經濟結構戰略性調整。 7、科學技術對現代社會生產力的發展越來越具有決定性的作用。二十一世紀是人類依靠知識創新和技術創新持續發展的時代，高新技術的發展將改變人們的工作、學習和生活方式，對交通運輸這一傳統產業將產生廣泛而深刻的影響。因此必須利用電子信息等高新技術對傳統的交通運輸業進行改造，實現公路、水路交通跨越式發展，提升交通行業可持續發展能力和競爭能力。 8、我國是發展中的大國，人均資源的占有量不高，生態環境的問題已日益突出，經濟發展必須與節省資源、保護環境很好的協調，才能實現可持續發展。因此，今后公路、水路交通在為社會發展提供便利和為經濟發展創造條件的同時，還必須努力提高對土地等資源的有效利用程度，加大對環境的保護力度，才能實現國家可持續發展的戰略要求。 　　總之，今后5-10年是我國經濟和社會發展的重要時期，是進行經濟結構戰略性調整的重要時期，也是完善社會主義市場經濟體制和擴大對外開放的重要時期。在這10年中，我國勞動力將保持較高速度增長，人民幣儲蓄仍居高不下，這是我國經濟實現高速增長的有力保證。2010之后，我國勞動力增長速度放慢，老齡人口增高，社會保障負擔加重，財政開支增加，經濟增長速度放慢，我國經濟開始進入從總量擴張向質量改善的轉折期。因此，二十一世紀前10年是我國經濟發展的關鍵時期。要適應經濟和社會的發展需要，公路、水路交通必須抓住時機，加快發展。 二、公路、水路交通發展三階段及其主要標志 第一階段，到2010年公路、水路交通緊張和制約狀況要實現全面改善，其主要標志是：主要運輸通道和港站樞紐的綜合服務能力有較大幅度提高，結構調整的主要任務基本完成。在量的方面，主要通道和港站樞紐的能力基本滿足需要，但基礎設施的總體能力仍不能適應經濟快速發展的需要。在質的方面，安全、快速、舒適和便捷的服務水平有較大幅度提高，但仍不能滿足社會生產力和人民生活水平提高后的發展要求。到2010年，公路、水路交通基礎設施建設的重大標志性成果是：公路“五縱七橫”國道主干線全面建成，形成橫連東西，縱貫南北的全國性運輸大通道；所有具備通車條件的鄉鎮和96%行政村通公路。初步建成上海國際航運中心；基本形成層次清晰、布局合理的集裝箱港口體系；大型專業化礦石、原油接卸碼頭適應船舶大型化的需要；建成長江口、珠江口深水出海航道和長江三角洲、珠江三角洲高等級航道網；長江、珠江干線通航條件明顯改善。 第二階段，到2020年公路、水路交通達到基本適應，其主要標志是：公路、水路交通基礎設施能夠滿足社會經濟發展的需要，不會對社會經濟的加快發展構成新的制約，儲備能力和應變能力全面提高。在量的方面，運輸供給總體上與經濟社會需求基本保持平衡。在質的方面，服務水平得到很大提高，能夠基本滿足當時社會生產力和人民生活水平對質量方面的要求，實現“貨暢其流、人便于行”。到2020年，公路、水路交通基礎設施建設的重大標志性成果是：基本建成東、中部地區高速公路網和西部地區八大公路通道；縣鄉公路總里程有較大發展，初步實現網絡化。功能完善的上海國際航運中心基本建成，區域性港口綜合物流中心基本形成；規劃的內河水運主通道全部建成。 第三階段，到2040年公路、水路交通基本實現現代化，其主要標志是：基礎設施網絡已經全面建成，技術等級與構成已經充分滿足運輸發展的需要，量與質達到優化。公路交通基礎設施網絡層次分明、布局合理、結構優化、功能完善。沿海主要港口成為重要的區域性或國際性物流中心。內河航運優勢充分發揮，建成干支相通、水陸聯運、區域成網、通江達海的現代化水運體系。大幅度擴充基礎設施已無必要，運輸與經濟均衡發展，重點轉向維護系統的安全性、高效性和銜接性。構助起客運快速化，貨運物流化，運營智能化，安全與環境最優化的綜合交通運輸體系。 三、公路、水路交通發展三階段的主要目標 1、2010年實現全面改善 　　總體目標：公路、水路交通基礎設施能力明顯增加、結構明顯合理、質量明顯改善、服務水平明顯提高，基本建立符合社會主義市場經濟要求的交通建設與運輸市場體系，行業科技進步和從業人員素質得到進一步提高，地區間交通發展差距縮小，公路、水路交通得到全面改善，東部地區的公路、沿海港口、內河航運基本適應國民經濟和社會發展的需要。 　　基礎設施建設的具體目標是： ——國道主干線系統全部建成，首都與所有直轄市、省會和自治區首府、目前所有100萬以上人口特大城市和超過90%的50萬以上人口大城市由以高速公路為主的高等級公路相貫通，使貫通和連接的城市總數超過200個，覆蓋人口約6億。 ——東部地區省會通達地市級城市，基本建立以高速公路為主的快速公路網，中部及西部大部分地區的省會或首府與地市級城市實現以二級以上高等級公路相連接。 ——東中部地區的地市至縣的公路達到二級以上標準，西部地區地市至縣的公路大部分達到三級以上標準。 ——農村公路通達深度進一步提高，所有具備通車條件的鄉鎮和96%行政村通公路，東部地區縣鄉路達到四級以上標準。 ——國家級公路主樞紐基本建成，初步形成以主樞紐為龍頭的客貨運站點服務體系。 ——全國公路總里程達到180萬公里。高速公路達到3.5萬公里，占公路總里程的1.9%；二級以上公路達到36萬公里，占公路總里程的20.0%；高級、次高級路面公路里程達100萬公里，占公路總里程的55%。 　　——初步建成上海國際航運中心。 　　——沿海港口能力與吞吐量之比達到1.1。沿海港口總吞吐能力達到22億噸，深水泊位達到900個，其中3萬噸級以上占35%左右。完成長江口、珠江口出海深水航道和沿海主要港口進出港航道治理工程。 ——沿海港口集裝箱吞吐量達到7500萬TEU，五大主要集裝箱港口吞吐量進入世界前20名。集裝箱樞紐港適應國際干線航線船舶掛靠要求，實現集裝箱多式聯運及全程運輸實時追蹤，逐步形成物流中心。遠洋集裝箱直達率超過80%。 　　——進口原油、鐵礦石接卸碼頭，80%以上適應大型船舶運輸需要，與日本和遠東原油進口國家目前水平相當。 ——1000人以上島嶼的進出島交通問題得到解決。 ——70%的內河水運主通道達到規劃標準，其中三級以上航道里程達到1萬公里，長江三角洲和珠江三角洲建成高標準的現代化航道網，紅水河恢復全線通航。在長江、珠江三角洲及其干流全面推進船舶標準化、系列化。 ——救助系統實現待命船舶全新配置，救助直升飛機數量達到滿足初步建成立體搜救系統的需要。海事系統巡邏船實現性能上的“快、高、新”、結構上的“大、中、小”。重要海區配備的輕便型直升飛機和固定翼飛機可使快速反應能力有較大提高，50海里內船舶應急到達時間不大于3小時。 2、2020年實現基本適應 總體目標：全面建成并完善公路主骨架、水運主通道、港站主樞紐，實現海運強國戰略，基本建立全國統一、公平競爭、規范有序，與國際接軌的公路、水路交通市場體系，初步實現公路、水路交通可持續發展，基本適應國民經濟與社會的發展需要，東部地區的公路、沿海港口與內河基本實現現代化。 基礎設施建設的具體目標是： 　　——初步形成由二級以上高等級公路構成的國道主干線和國家重點干線公路組成的骨架公路網，全部連通目前50萬以上人口大城市，基本貫通目前20萬以上人口中等城市，覆蓋人口約9億。除西部特殊地區外，大部分地區3小時之內可達骨架公路網。 ——基本建成東、中部地區高速公路網和西部地區八條公路通道，國省道公路的路面基本達到高級或次高級化。 　　——縣鄉公路總里程有較大發展，所有具備通車條件的行政村通公路并實現全天候通車，初步實現縣鄉公路網絡化。東部地區的所有縣道，中西部地區90%的縣道達到三級以上公路標準，鄉道達到四級以上標準。 ——國家級公路主樞紐全部建成，并有效發揮系統的整體功能，形成區域性物流中心。 　　——全國公路總里程達到230萬公里，高速公路達到5.5萬公里，二級以上公路達到55萬公里，高級、次高級路面公路里程147萬公里，占公路總里程的64%。 ——建成功能完善的上海國際航運中心，發揮出較強的國際競爭力。 ——沿海港口吞吐能力達到28億噸，沿海港口能力與吞吐量之比達到1.15，深水泊位達到1100個，其中3萬噸級以上深水泊位占40%左右。擁有可持續發展的陸域空間和深水資源，應變能力和潛力儲備大大增強，港口環境質量明顯改善。 ——主樞紐港服務功能完善，沿海主要港口成為重要的區域性或國際性物流中心。 ——特種專業化運輸與國際標準接軌。建立多式聯運冷藏鏈，實現我國鮮活、易腐等貨物時效運輸；實現易燃、易爆、腐蝕性強及放射物資等危險貨物專業化運輸。 ——建成可持續發展的安全、智能、專業化貨運系統。 ——內河水運主通道的規劃目標全面實現，三級航道里程達到15000公里，五級以上航道達到35000公里。嘉陵江、漢江全線渠化，珠江水系上游建成南、中、北三線出海通道。 ——內河船舶實現標準化和系列化，平均噸位較2000年提高4倍，運輸成本明顯降低。 ——內河港口裝備水平大幅度提高，主要港口具有裝卸、倉儲、商貿等功能，基本成為區域物流中心。 ——水上安全支持保障系統形成完善的立體搜救系統，200海里內國際航線和石油鉆井平臺等均納入監管范圍，搜救型直升機和巡視型飛機數量可基本適應需要，全國布局基本完成，VTS覆蓋全國沿海水域，整體水平達到二十一世紀初期國際先進水平。 3、2040年基本實現現代化 總體目標：形成高效、經濟、快捷、安全的國內運輸網絡及國際大通道，與其它運輸方式共同構筑完善的綜合運輸體系，實現客運快速化，貨運物流化，運營智能化，安全與環境最優化，使公路、水路交通基本實現現代化，達到中等發達國家水平，為國家基本實現現代化發揮支撐和先導作用。 具體目標是： ——以二級以上高等級公路組成的國道主干線與國家重點干線公路構成的骨架公路網絡全面建成，全國的高速公路網形成；層次分明、布局合理、結構優化、功能完善的各層次公路網建成，服務水平達到國際先進水平。 ——所有相鄰的地市級城市均實現高等級公路的有效連接。絕大部分行政村通油路。 ——公路總里程超過300萬公里，高速公路總里程將達到8萬公里，高速公路密度達到0.83公里/百平方公里，接近目前美國的水平。 ——港口能力與吞吐量之比達到1.2。港口深水泊位和大宗散貨、集裝箱、特種貨物運輸滿足柔性化發展的需要。 ——內河三級以上航道達到25000公里，實現主要水系溝通、干支直達、區域成網，內河航運的優勢充分體現。 ——能夠滿足旅客個性化的出行需要。 ——與現代綜合物流有機融合。 ——交通智能化達到當時的先進水平。 　　——形成可持續發展的公路、水路交通系統。 (注：公路總里程以目前統計口徑為準，公路普查完成后再做相應調整)