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上訴人許錦鋒因強制拆除房屋及房屋征收補償一案，不服南通經濟技術開發區人民法院（2020）蘇0691行初636號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結

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一審法院經審理查明，2008年8月20日，南通市通州區平潮鎮平東村村民委員會（以下簡稱村委會）與南通紅日建設工程有限公司（以下簡稱紅日公司）簽訂平東村公共服務中心辦公樓建設工程施工合同，約定由紅日公司承建村委會的公共服務中心辦公樓工程。2009年1月20日，案外人郭載宏與平東村經濟合作社簽訂售房協議一份，約定村委會將位于該村服務中心辦公樓東側北邊樓房底樓，共六間，面積192平方米以20萬元的價格出售給郭載宏，在郭載宏支付款項后，該房屋的所有權歸郭載宏所有。后郭載宏將其購買的案涉六間房屋出租給平東村社區衛生服務站使用，租賃期限自2009年2月1日起計算，租期10年，租金每年2萬。2009年5月15日，郭載宏與案外人程錦東簽訂售房協議，協議約定郭載宏將案涉六間房屋中的北邊三間以10萬價格出售給程錦東。2014年3月1日，郭載宏又與程錦東簽訂售房協議一份，協議約定郭載宏將案涉六間房屋以24.8萬元的價格全部出售給程錦東，上述購房款程錦東均以對郭載宏享有的債權抵算。因租金問題，程錦東曾于2015年3月24日起訴陳志剛、趙振美、王琴珍、韓明蘭房屋租賃合同糾紛案，要求四人返還租賃房屋，支付房屋使用費15000元。2015年6月24日，南通市通州區人民法院作出（2015）通潮民初字第00304號民事判決，判決陳志剛、趙振美、王琴珍、韓明蘭將位于南通市通州區平潮鎮平東村辦公樓東側北邊二層樓房底樓六間（面積約192平方米）交還給程錦東，并給付程錦東房屋使用費15000元。關于房屋租賃合同的效力，該判決認定：“經庭審查明，程錦東在庭審辯論終結前，未提供案涉房屋的合法建設手續，也未領取房屋產權證，根據相關法律規定，郭載宏與四人簽訂的房屋租賃合同無效……郭載宏購得案涉房屋后與四人簽訂房屋租賃合同，在租賃期限內，郭載宏又將案涉房屋轉讓給程錦東，并在轉讓時通知了四人，程錦東因此取得案涉房屋的使用權。程錦東依法可以對該房屋行使占有、使用、收益的權利，在合同無效的情況下，四人仍應支付一定數額的占有使用費。” 2015年7月22日，程錦東與許錦鋒簽訂抵押協議一份，內容載明：“因業務急需資金周轉，程錦東有位于平東鎮平東村村部辦公樓東側北邊二層樓房底樓共六間，面積192平方米店面房。向許錦鋒抵押借款人民幣柒拾伍萬元整。特訂立此合同，雙方簽字生效。”2015年8月30日，程錦東與許錦鋒簽訂產權轉讓協議書一份，將案涉六間房屋以75萬元的價格轉讓給許錦鋒。 因南通西站配套工程建設需要，南通市通州區平潮鎮人民政府（以下簡稱平潮鎮政府）擬定了《南通西站綜合交通樞紐暨平潮高鐵城西站配套工程一期房屋搬遷工程實施方案》。2019年6月24日，江蘇先河房地產資產評估測繪造價咨詢有限公司作出通先評（2018）平潮非搬字ＨＴ2-003號《房屋搬遷估價報告》，確定平東村社區公共服務中心房產、裝飾裝潢和附屬設施樹木以及資產設備的搬遷補償額為3085262元（其中含案涉爭議的六間房屋）。2019年7月10日，平潮鎮政府與村委會簽訂了《通州區非居住房屋征收（搬遷）補償協議》。同日，村委會與征收服務單位簽訂《房屋拆遷交接單》，將被搬遷房屋整體交付征收服務單位拆除。2019年8月21日，征收服務單位將案涉六間房屋拆除。許錦鋒認為案涉六間房屋為其所有，平潮鎮政府的拆除行為違法，故提起行政訴訟，請求一審法院判決平潮鎮政府的強制拆除行為違法，并判令平潮鎮政府依照拆遷相關法律、政策對許錦鋒進行拆遷補償安置。 一審法院另查明，因案涉房屋拆遷問題，程錦東于2019年6月27日報警，南通市通州區公安局平潮派出所接警后到場處理，接處警工作登記表記載處警經過及結果內容為：“報警人程錦東稱原平東村部衛生室系法院判決給他的房子，現未經其同意開始拆遷。民警現場了解情況后與村委會負責人聯系，告知程錦東到村委會協商，程同意”。2019年7月1日，程錦東再次報警，報警稱在平東鎮平東村村委會，雙方因拆遷問題發生爭吵。南通市通州區公安局平潮派出所接警后到場處理，接處警工作登記表記載處警經過及結果內容為：“接警后民警了解趕至現場，經了解拆房隊的沈行福、余昌東在原平東村村委會拆路邊的兩層店面房的二樓房子，一層店面房的房主程錦東、許錦鋒以拆遷未談好為由阻止拆房，告知雙方二層拆房不好阻止，一層的房子待爭議解決好再拆，雙方同意”。2019年7月17日，程錦東再次報警，報警內容為在平潮鎮平東村老村委會店面玻璃被一男子敲壞了。南通市通州區公安局平潮派出所接警后到場處理，接處警工作登記表記載處警經過及結果內容為：“接警后，值班民警處警，到達現場后了解到：程錦東位于南通市通州區平潮鎮老平東居委會門前的店面房拆遷，二樓已被拆掉，張娃誤將一樓的三塊玻璃（有部分損壞）當成廢品敲壞準備拿走，與程錦東發生糾紛，后雙方協調解決”。庭審過程中，程錦東明確認可案涉六間房屋已轉讓給許錦鋒，相關權益由許錦鋒享受。 一審法院認為，許錦鋒具有本案原告訴訟主體資格。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。原告主體資格的獲得應以原告與被訴行政行為具有法律上的利害關系為前提。利害關系的判斷主要應看行政行為是否對公民、法人或者其他組織的權利義務產生實際影響。這種實際影響并不一定需具備現實性，只要具有可能性即可。就本案而言，許錦鋒認為平潮鎮政府拆除案涉六間房屋的行為侵犯其合法財產權益，案涉被拆除的六間房屋沒有取得房屋所有權證，在不能完全排除許錦鋒主張的權利可能受到行政行為侵害時，應當賦予其提起行政訴訟的資格。至于許錦鋒的主張實體上能否得到支持屬于實體審理的范疇。 被訴案涉六間房屋的拆除行為違法。因案涉地塊屬于協議搬遷，協議搬遷是基于財產權利人自愿讓渡房屋、土地使用權前提下的一種搬遷方式，這種方式并不賦予行政機關強制執行的權力，而是在搬遷雙方協商一致的基礎之上，由被拆遷人自愿交付或拆除房屋，行政機關給予被拆遷人補償安置。這種搬遷方式的特點體現為協商一致、自愿履行。依據處分權歸屬所有權人的原則，只有財產權利人對其被拆遷的房屋等財產享有合法的處置權，這種處置權體現為參與拆遷程序，包括簽訂拆遷協議、交付房屋等。因此，平潮鎮政府應當與權利人協商，通過自愿交付房屋的方式拆除案涉房屋。本案中，雙方對于案涉被拆除的六間房屋系建設在村委會集體土地上，且屬于平東村社區中心的一部分并無異議，許錦鋒主張案涉被拆除的六間房屋系經程錦東轉讓取得，認為南通市通州區人民法院生效判決已認定房屋所有權歸其所有。而平潮鎮政府提供了建設工程施工合同證明包括案涉六間房屋在內的平東村社區中心房屋系由村委會建設。雖然南通市通州區人民法院生效判決認定了案涉六間房屋并無房屋所有權證，但認定了程錦東對案涉六間房屋享有使用權。在案涉六間房屋的所有權人存在爭議，而程錦東對案涉六間房屋存在使用權的情況下，平潮鎮政府未考慮程錦東的合法權益，直接與村委會簽訂協議，并將案涉六間房屋拆除，顯然系未經相關權利人的同意。 案涉房屋系在集體土地上所建造。通常，依據“房地合一”的原則，集體土地所有權的主體與地上附著物即所建房屋的所有權主體應當同一，集體土地所有權人對地上建筑物享有所有權，在案涉房屋未經登記公示權利主體的情況下，平潮鎮政府基于拆遷前對土地使用權主體的調查，在難以獲知房屋存在其他所有權人而案涉房屋由村委會所建，且房屋位于集體土地上的情況下，與村委會訂立房屋安置補償協議，并依據協議拆除房屋可視為經過了權利人同意。然而本案中房地主體出現了分離，根據各方當事人均無異議以及生效判決認定的事實，案涉六間房屋經過多次轉讓，生效判決確認程錦東對案涉六間房屋享有使用權，且程錦東、許錦鋒明確對案涉六間房屋的權屬提出主張。在房地主體不一致的情況下，應當判斷平潮鎮政府在相關權利人主張權利時，是否盡到相應的注意義務。縱觀案涉房屋的拆除過程，平潮鎮政府在拆除案涉房屋過程中，程錦東、許錦鋒即多次報警，并向平潮鎮政府提交了生效法律文書及轉讓協議等材料，應當推定平潮鎮政府已經知曉程錦東或許錦鋒對案涉六間房屋享有相應的權益，平潮鎮政府在明知程錦東或許錦鋒對案涉六間房屋享有權益的情形下，仍然強制拆除了案涉六間房屋，其拆除行為違法。 許錦鋒要求平潮鎮政府對其進行安置的請求不能得到支持。《中華人民共和國國家賠償法》第四條規定，行政機關及其工作人員在行使行政職權時侵犯財產權，造成財產損害的，受害人有取得賠償的權利。第三十二條規定，國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產或者恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀。本案中，許錦鋒提出的要求平潮鎮政府對其進行安置的訴請，實質是要求確認平潮鎮政府拆除行為違法后的賠償或者采取補救措施的問題。雖然平潮鎮政府的被訴拆除行為違法，但案涉六間房屋的歸屬問題，是許錦鋒主張本案賠償或搬遷補償權益的前提。案涉爭議的六間房屋僅系被拆除的平東村社區中心房屋的一部分，在案涉六間房屋歸屬存在爭議，而許錦鋒又未能通過合法途徑確認其對案涉被拆除房屋享有權利的情況下，許錦鋒的主張不能支持。平潮鎮政府表示相應的搬遷補償權益在許錦鋒對案涉房屋歸屬的爭議未解決之前，不會直接向村委會發放，故許錦鋒可以通過協商或民事訴訟途徑先行確認其對案涉被拆除房屋享有權利，再向平潮鎮政府主張要求賠償或分割搬遷補償權益。許錦鋒要求進行安置的請求，因缺乏事實依據而不予支持。 綜上，一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第一項之規定，判決確認平潮鎮政府于2019年8月21日拆除位于南通市通州區平潮鎮平東村社區公共服務中心辦公樓東側北邊樓房底樓六間房屋的行為違法，駁回許錦鋒的其他訴訟請求。 許錦鋒不服一審判決，向本院提起上訴稱，1.上訴人依法對案涉六間房屋享有所有者權益，（2015）通潮民初00304號民事判決已經確認程錦東有權行使案涉六間房屋的占有、使用、收益、處分的所有者權益，程錦東又將房屋轉讓于上訴人，故上訴人取得案涉六間房屋的所有者權益。一審法院認為案涉六間房屋的所有者權益及歸屬存在爭議，系認定事實錯誤。2.被上訴人通過與村委會簽訂補償協議的方式，強拆上訴人的房屋，侵犯了上訴人的拆遷利益，上訴人要求被上訴人進行安置，符合法律規定。3.一審法院未對被上訴人與村委會簽訂的搬遷補償協議及所依據的評估報告的合法性進行審查，程序違法。請求撤銷一審判決第二項，改判支持上訴人的一審訴訟請求。 被上訴人平潮鎮政府辯稱，1.案涉六間房屋系村委會未經批準在集體土地上建造，屬違章建筑，雖然幾經交易，但其效力應通過民事確權解決。2.生效民事判決僅確認案外人郭載宏取得房屋的使用權，并非不動產所有權，不能認為此后的流轉發生不動產所有權的變動。3.雖然強拆行為被確認違法，但上訴人應當首先解決房屋權利歸屬問題，且上訴人對違法建筑不享有合法權利，其要求損失賠償或恢復原狀也不符合規定。請求二審法院駁回上訴，維持原判。 本院經審查，對一審法院認定的案件事實和采信的證據予以確認

一、維持南通經濟技術開發區人民法院（2020）蘇0691行初636號行政判決第一項，即“確認被告南通市通州區平潮鎮人民政府于2019年8月21日拆除位于南通市通州區平潮鎮平東村社區公共服務中心辦公樓東側北邊樓房底樓六間房屋的行為違法”； 二、撤銷南通經濟技術開發區人民法院（2020）蘇0691行初636號行政判決第二項，即“駁回原告許錦鋒的訴訟請求”； 三、責令被上訴人南通市通州區平潮鎮人民政府在本判決生效之日起六十日內針對上訴人許錦鋒的案涉被拆除房屋作出賠償決定。 一、二審案件受理費人民幣各50元，均由南通市通州區平潮鎮人民政府負擔。 本判決為終審判決

審判長郭德萍 審判員仇秀珍 審判員張祺煒 二〇二一年四月九日 法官助理王博然 書記員丁水仙

2021-04-27