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上訴人內蒙古成吉思汗投資集團有限責任公司（以下簡稱內蒙古成吉思汗公司）因要求履行法定職責一案，不服北京市昌平區人民法院（2020）京0114行初121號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭并于2021年3月5日公開開庭審理了本案。上訴人內蒙古成吉思汗公司的委托代理人張利東、被上訴人北京市規劃和自然資源委員會昌平分局（以下簡稱北京市規自委昌平分局）的委托代理人董國賓、李輝及一審第三人北京住總房地產開發有限責任公司（以下簡稱北京住總房地產公司）的委托代理人張文敏到庭參加了訴訟。本案現已審理終結

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一審法院經審理查明：2010年7月19日，內蒙古成吉思汗公司與北京住總房地產公司簽訂了編號為ＸＦ2ＸＸＸ18《商品房現房買賣合同》，約定北京住總房地產公司將本案訴爭的昌平區瑞旗家園Ｘ號樓Ｘ層ＸＸＸ的房屋的所有權轉讓給內蒙古成吉思汗公司。 2020年5月13日，內蒙古成吉思汗公司與北京住總房地產公司向北京市規自委昌平分局提交房屋轉移登記申請，因北京市規自委昌平分局不予受理，內蒙古成吉思汗公司于2020年7月1日以北京市規自委昌平分局不履行法定職責為由向一審法院提起行政訴訟。在訴訟中，2020年9月27日，北京市規自委昌平分局針對內蒙古成吉思汗公司要求轉移登記的申請作出（2020）第002號《不動產登記不予受理告知書》（以下簡稱2號告知書），內蒙古成吉思汗公司的訴訟請求即變更為撤銷北京市規自委昌平分局作出的2號告知書。 北京市規自委昌平分局作出的2號告知書的主要內容為：內蒙古成吉思汗公司、北京住總房地產公司提交的申請材料，經核查，因申請登記材料不齊全，按照《不動產登記暫行條例》第十七條的規定，決定不予受理。具體情況如下：《不動產登記暫行條例實施細則》第三十八條規定，申請國有建設用地使用權及房屋所有權轉移登記的，應當根據不同情況，提交下列材料：（一）不動產權屬證書：（二）買賣、互換、贈與合同：（三）繼承或者受遺贈的材料：（四）分割、合并協議；（五）人民法院或者仲裁委員會生效的法建文書；（六）有批準權的人民政府或者主管部門的批準文件；（七）相關稅費繳納憑證；（八）其他必要材料。申請人應當補正提交相關材料。一審庭審中，北京市規自委昌平分局陳述，“申請材料不齊全”指的是申請人沒有提交“（六）有批準權的人民政府或者主管部門的批準文件”，即北京市昌平區人民政府或者北京市昌平區教育委員會同意將涉案房屋移交給原告內蒙古成吉思汗公司的相關文件。北京市規自委昌平分局認為，依據2011年6月27日京教學前〔2011〕8號《北京市教育委員會、北京市發展和改革委員會、北京市規劃委員會、北京市財政局、北京市國土資源局、北京市住房和城鄉建設委員會關于加強居住區配套幼兒園規劃建設和管理的意見》（以下簡稱8號意見），主要內容為“確保新建居住區配套幼兒園規劃建設達標”，“加強對居住區配套幼兒園交付使用的管理”，“確保開發建設單位將配套幼兒園及時移交區縣教委”，“對于通過出讓方式取得居住區配套幼兒園建設的開發建設單位，區縣政府通過協商方式，妥善處理移交事宜。”本案房屋轉移登記涉及的瑞旗家園Ｘ號樓Ｘ層ＸＸＸ室是瑞旗家園公共配套設施中的托幼用地，北京住總房地產公司是通過出讓方式取得涉案的土地使用權。內蒙古成吉思汗公司與北京住總房地產公司申請登記時未提交“有批準權的人民政府或者主管部門的批準文件”，屬于申請登記材料不齊全。 一審法院另查明，2007年5月24日，原北京市國土資源局與北京住總房地產公司簽訂《土地出讓合同》，取得西三旗住宅及配套項目的土地使用權。2007年10月17日，原北京市規劃委員會出具2007規（海）建字0261《建筑工程規劃許可證》，建設項目名稱為“西三旗住宅及配套項目Ｄ-21地塊12班托幼”。2010年3月25日，北京住總房地產公司對包括涉案瑞旗家園Ｘ號樓Ｘ層ＸＸＸ的房屋在內的房屋申請初始登記，并取得了Ｘ京房權證昌字第ＸＸＸＸ號《房屋所有權證》。根據房屋初始登記檔案，涉案的瑞旗家園Ｘ號樓Ｘ層ＸＸＸ室屬于“登記簿中記載且頒發所有權證部分明細表定向轉讓專有部分”，規劃用途為幼兒園。 2020年11月30日，一審法院作出判決認為，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十一條規定，被告在一審期間改變被訴行政行為的，應當書面告知人民法院。原告或者第三人對改變后的行政行為不服提起訴訟的，人民法院應當就改變后的行政行為進行審理。 依據《不動產登記暫行條例》第六條規定以及第七條第一款規定，北京市規自委昌平分局負責本行政區域內不動產登記工作。 《不動產登記暫行條例》第十七條第一款第三項規定，不動產登記機構收到不動產登記申請材料，申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場書面告知申請人不予受理并一次性告知需要補正的全部內容。《不動產登記暫行條例實施細則》第三十八條第一款規定，申請國有建設用地使用權及房屋所有權轉移登記的，應當根據不同情況，提交下列材料：（一）不動產權屬證書；（二）買賣、互換、贈與合同；（三）繼承或者受遺贈的材料；（四）分割、合并協議；（五）人民法院或者仲裁委員會生效的法律文書；（六）有批準權的人民政府或者主管部門的批準文件；（七）相關稅費繳納憑證；（八）其他必要材料。本案中，北京市規自委昌平分局依據《不動產登記暫行條例實施細則》第三十八條第一款第六項的規定，認為北京住總房地產公司是通過出讓方式取得的居住區配套幼兒園建設的開發建設單位，內蒙古成吉思汗公司與北京住總房地產公司沒有提交北京市昌平區人民政府及相關部門的批準或者協商同意移交的文件，北京市規自委昌平分局認為申請材料不齊全作出的不予受理告知書內容并無不當。但是，2020年5月13日，內蒙古成吉思汗公司與北京住總房地產公司向被上訴人提交房屋轉移登記申請后，北京市規自委昌平分局認為申請材料不齊全，沒有當場書面告知申請人不予受理，并一次性告知需要補正的全部內容，不符合《不動產登記暫行條例》第十七條第一款第三項規定的規定，屬于行政程序輕微違法。 綜上，一審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）第六十九條、第七十四條第一款第二項之規定，判決：一、確認北京市規自委昌平分局于二〇二〇年九月二十七日作出的2號告知書違法；二、駁回內蒙古成吉思汗公司的其他訴訟請求。 內蒙古成吉思汗公司不服，上訴至本院，請求撤銷一審判決，改判支持其一審訴訟請求。其主要上訴理由為：一、一審判決以8號意見適用本案，并以此為由駁回上訴人的訴訟請求，系事實認定錯誤。該意見于2011年6月27日發布，屬于市級規范性文件，文件中沒有明確規定溯及力的適用，而購房行為發生在2010年7月20日并于2011年3月1日以非營利性幼兒園形式實際投入使用，時間均早于該意見發布的時間。根據出讓合同，涉案房產所在的Ｄ21地塊不屬于規定的政府移交范圍，不應由政府或部門出具批準文件，上訴人也因此曾多次找到教委要求其出具批準手續而屢遭拒絕，被上訴人所要求提交的批準文件非上訴人不為，而是無需為。二、一審法院未撤銷2號告知書系法律適用錯誤。北京住總房地產公司與上訴人實際通過了與區縣政府的協商，并未違反8號意見。該意見第二條第四款規定，“對于通過出讓方式取得居住區配套幼兒園建設的開發建設單位，區縣政府通過協商方式，妥善處理移交事宜。”根據該意見，是要求與政府協商，并非被上訴人主張的要求有批準權的人民政府或主管部門的批準文件。即便認定需要適用該意見，涉案房屋實際于2014年4月經北京市昌平區教委核準并命名為：北京市昌平區文德幼兒園，亦足以認定上訴人實際通過了與政府相關部門的溝通協商。被上訴人依據8號意見認定上訴人申請登記時未提交有批準權的人民政府或主管部門的批準文件，屬于申請登記材料不齊全，該認定違反了合理行政原則。被上訴人所增加的提交批準文件的前置程序是態度壁壘，既無必要也無依據，違反了該意見妥善處理移交事宜的目的。三、協商的最終表現形式就是合同或實際履行，而非批文。北京住總房地產公司在一審中出示的合同證明需要向政府移交的項目和范圍十分明確，且涉案房產所在的Ｄ21地塊不屬于規定的政府移交范圍，合同本身就是與政府協商的結果。涉案房屋已經辦證的事實也證明北京住總房地產公司申請辦證是協商后政府同意的結果。綜上，請求二審法院支持上訴人的上訴請求。 被上訴人北京市規自委昌平分局及一審第三人北京住總房地產公司均同意一審判決，請求予以維持。 在一審證據交換期限內，北京市規自委昌平分局、內蒙古成吉思汗公司均向一審法院提交了證據。其中，北京市規自委昌平分局提交了以下證據：1.涉案房屋首次登記檔案，證明涉案瑞旗家園Ｘ號樓ＸＸＸ室系北京住總房地產公司通過出讓方式取得的居住區配套幼兒園建設用地，規劃用途為幼兒園。2.房屋測繪備案信息，證明涉案房屋的房屋類別為定向轉移的專有部分。3.8號意見，證明根據該文件的精神，內蒙古成吉思汗公司和北京住總房地產公司應當提交有關政府部門同意將涉案房屋移交給內蒙古成吉思汗公司的函。上述證據共同證明北京市規自委昌平分局按照《不動產登記暫行條例》及相關法規進行不動產登記適用法律法規正確，程序合法，沒有不履行法定職責。 內蒙古成吉思汗公司向一審法院提交了以下證據：1.商品房現房買賣合同與發票，證明其正常購買涉案房屋、繳納房款，辦理網簽，購買途徑合法正當，合同約定用途為“幼兒園”。2.Ｘ京房權證昌字第ＸＸＸＸ號《房屋所有權證書》，證明其購買時，北京住總房地產公司依法取得涉案房屋所有權證，具備轉移登記的條件，載明用途為幼兒園與合同一致。3.契稅完稅憑證，證明其按照國家要求繳納了轉移登記的稅費。4.北京市人民政府2011年9月9日簽報的《關于研究昌平區瑞旗家園項目屬地管理有關問題的意見》，證明涉案房屋可用于幼兒園經營和管理，合同約定和產權規定用途一致。5.京昌民民許準登字〔2014〕108號《行政許可決定書》《民辦學校辦學許可證》等辦學材料，證明涉案房屋在實際辦學中也用于幼兒園用途，實際使用符合合同約定，符合初始登記與政府意見內容。6.房屋租賃合同，證明涉案房屋在2014年由北京市昌平區文德幼兒園承租，一直用于幼兒園的用途。7.涉案房屋現場照片，證明涉案房屋至今仍為幼兒園，解決瑞旗家園居民兒童入學要求，符合初始登記，合同約定和政府的意見。8.北京市昌平區文德幼兒園分級分類證書，證明上述房屋幼兒園屬于北京市二級二類的普惠型幼兒園，收費執行教委標準，按照合同約定從未改變。 上述證據經庭審質證，一審法院認證如下：內蒙古成吉思汗公司提交的證據5-8與本案審查的內容無關，法院依法予以排除，內蒙古成吉思汗公司提交的其他證據、北京市規自委昌平分局提交的全部證據符合證據的形式要求，與本案審查具有關聯性，法院予以采納。 上述證據全部隨案卷移送本院。經審查，本院同意一審法院關于證據的認證意見。本院經審查認定的事實與一審法院一致，對一審法院認定的事實本院予以確認。 本院另查明，2007年1月26日發布并實施的京建法〔2007〕99號《北京市新建商品住宅小區住宅與市政公用基礎設施、公共服務設施同步交付使用管理暫行辦法》（以下簡稱99號文）第十五條規定，房地產開發企業應當依法將住宅小區的公共服務設施移交給有關單位，并辦理交接手續。2011年6月27日發布并實施的8號意見第二條第四項規定，對于通過出讓方式取得居住區配套幼兒園建設的開發建設單位，區縣政府通過協商方式，妥善處理移交事宜

駁回上訴，維持一審判決。 二審案件受理費50元，由上訴人內蒙古成吉思汗投資集團有限責任公司負擔（已交納）。 本判決為終審判決

審判長李茜 審判員楊曉瓊 審判員徐鐘佳 二〇二一年三月十二日 法官助理張馨心 書記員張英

2021-03-25