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上訴人攸縣人民政府（以下簡稱縣政府）及攸縣軍旺機動車駕駛員培訓有限責任公司（以下簡稱軍旺公司）因與被上訴人攸縣新通達機動車駕駛員培訓有限公司、攸縣平安機動車駕駛員培訓有限公司、攸縣金楓機動車駕駛員培訓學校有限公司、攸縣嶺順機動車駕駛員培訓有限責任公司（以下合稱新通達等四公司）行政協議一案，不服湖南省株洲市中級人民法院作出的（2020）湘02行初62號行政判決，向本院提出上訴。本院受理后，依法組成合議庭進行審理。本案現已審理終結

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湖南省株洲市中級人民法院經審理查明：2015年7月14日，縣政府作出攸府閱（2015）32號《攸縣人民政府關于機動車駕駛員考試中心項目有關問題的專題會議紀要》，7月9日，受縣長龔紅果委托，由副縣長周文安主持，縣政府辦、國土資源局、環保局、商務局、規劃局、交警大隊、譚橋街道辦事處等部門單位負責人和投資商參加，就機動車駕駛員考試中心項目建設召開專題會議。會議紀要認為，該項目既是攸縣的產業招商項目，也是湘東汽貿城的配套項目，同時還是一個民生項目，對方便群眾駕照考試和發展汽車商貿等具有重要作用，會議明確：一、投資商原則在2016年元月1日前，最遲在2016年3月20日前，要取得省主管部門同意在攸縣開設機動車駕駛員考試中心科目二項目的批文，并力爭取得科目三考試的批文。在批文取得后，投資商須在兩個月內正式啟動項目建設，建設標準須達到一等駕考中心的要求。二、縣發改、國土、規劃、環保、交警等部門要積極支持批文申報，在7月20日前為投資方辦理申報所需的立項、用地預審、規劃、環評等有關手續。投資方在辦理相關手續前向縣商務部門交納30萬元項目保證金。若投資方不能如期拿到上級部門批文，縣商務局全額退回項目保證金（保證金不計利息），并收回所有政府及相關部門的資料，若投資方在拿到批文兩個月內沒有啟動項目建設，保證金不予返還，并可實際終止該批文的效力。三、項目初步選址在譚橋街道汽貿城對面106國道旁，項目建設用地面積約為40畝左右，周邊控制50畝左右用于今后發展，具體以縣國土、規劃部門審批為準。土地用地性質為商服用地，土地價格按不低于攸縣工業用地成本價執行。項目用地不得從事房地產開發，項目落地建設須經規劃、環保等部門審批同意。四、明確譚橋街道辦事處為該項目招商落地的主體服務單位，為投資商協調處理相關事宜。2016年7月1日，攸縣市場服務中心（甲方）與第三人（乙方）簽訂《機動車駕駛人攸縣分考場項目建設投資協議》（以下簡稱《投資協議》），該協議約定：項目用地：項目用地約100畝、分兩期出讓，每期供地約50畝。項目土地用地性質為商服用地（用于機動車駕駛人考場及配套項目）。所有土地依法按程序出讓。甲方權利與義務：甲方承諾本項目土地現狀出讓，價格按雙方約定的15萬元／畝的成本價格結算，高于約定價格的款項部分，甲方在項目用地依法出讓后的10個工作日之內，將超過實際成本價格部分的土地價款以產業發展獎勵資金的方式一次性獎勵給乙方。乙方權利與義務：乙方簽訂本協議后7個工作日內，向甲方指定的銀行賬戶繳納200萬元項目履行保證金（含已繳納的30萬元項目履約保證金），該項目履約保證金在乙方摘牌時結算退還（不計利息）。本項目包括科目二（場內）考試項目和科目三（場外）考試項目，乙方在第一期建設完成后,第二期建設啟動前,必須及時完成科目三（場外）考試的行政審批手續,甲方依據乙方提供的科目三（場外）考試的行政審批手續供地,乙方在開始建設科目三（場外）項目。其他事項：乙方未按本協議的約定原則獲取土地，放棄摘牌，本協議自行終止。2019年10月30日，縣政府作出《攸縣人民政府常務會議第41次紀要》，紀要明確聽取了攸縣市場服務中心有關機動車駕駛人攸縣分考場項目有關情況匯報，原則按照攸府閱（2015）32號文件有關精神處理好機動車駕駛人攸縣分考場項目相關遺留問題。原則同意繼續建設科目三（場外）考試項目。2019年11月4日，縣政府向株洲市公安局交通警察支隊出具《關于建設科目三攸縣分考場相關問題的說明函》，內容為：2015年7月，駕駛人科目二和科目三考場建設作為產業招商項目引進攸縣。經與軍旺公司多次洽談協商，攸縣與其簽訂了相關合作協議。根據2015年湖南省《機動車駕駛人考試工作規范》要求，各縣建立駕駛人考試科目三考場前駕駛人科目二必須先開考。2017年，攸縣已建成駕駛人科目二攸縣分考場，并通過省、市兩級驗收。軍旺公司自2018年元月份投入運營開考以來，嚴格按《機動車駕駛人考試工作規范》要求做好各項服務。懇請支持攸縣申報駕駛人科目三考試項目。2019年11月25日，株洲市公安局交通警察支隊對攸縣人民政府出具《關于攸縣人民政府來函商建攸縣小型汽車駕駛人科目三考場的復函》，該函主要內容為：一、同意貴縣建設小型汽車駕駛人科目三考場。二、考試場地、考試設備、考試系統和考試車輛必須符合公安部相關標準與規定，并經省公安廳交警總隊驗收合格，方可投入使用。三、根據有關駕考改革和落實“放管服”措施的工作要求，我支隊將委托攸縣公安局交通警察大隊承擔攸縣小型汽車駕駛人科目三考場考試工作，請貴縣予以大力支持。新通達等四公司不服，訴至該院。請求：1.確認2016年7月1日縣政府與軍旺公司簽訂的《投資協議》無效。責令縣政府依法對機動車駕駛人攸縣分考場的考試建設項目進行重新招投標。2.本案訴訟費由縣政府承擔。 另查明，2020年3月18日，第三人與攸縣自然資源局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，取得了協議約定的土地使用權。 再查明，該院于2020年5月7日開庭審理新通達等四公司訴縣政府、株洲市公安局交通警察支隊其他行政行為案中，新通達等四公司在縣政府舉證中獲得了2016年7月1日簽訂的《投資協議》。因四公司等申請撤訴，該院作出（2020）湘02行初50號行政裁定，準予四公司等撤訴。 湖南省株洲市中級人民法院認為：本案系行政協議案，爭議的焦點為：新通達等四公司是否具有本案訴訟主體資格；縣政府是否屬本案適格被告；新通達等四公司對本案的起訴是否超過法律規定的起訴期限；攸縣市場服務中心與軍旺公司簽訂的《投資協議》是否合法，是否無效。 《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。本案中，新通達等四公司與第三人均為機動車駕駛員培訓公司，與機動車駕駛人攸縣分考場項目建設投資中具有利害關系，故新通達等四公司在本案中具有原告主體資格。 《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第五款規定，行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告。本案中，《投資協議》雖系攸縣市場服務中心與第三人簽訂，但從《攸縣人民政府關于機動車駕駛員考試中心項目有關問題的專項會議紀要》以及《攸縣人民政府常務會議第41次紀要》來看，攸縣市場服務中心簽訂涉案協議的行為應屬于縣政府的行為，縣政府系本案適格被告。 《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當從知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。本案中，新通達等四公司在2020年5月7日開庭審理（2020）湘02行初50號行政案件中，才知道攸縣市場服務中心與第三人在2016年7月1日簽訂了《投資協議》。2020年5月14日，新通達等四公司向該院提起行政訴訟，沒有超過法律規定的起訴期限。 《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第一條、第十二條第一、二款規定，行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。行政協議存在行政訴訟法第七十五條規定的重大且明顯違法情形的人民法院應當確認行政協議無效。人民法院可以適用民事法律規范確認行政協議無效。《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）項規定，違反法律、行政法規強制性規定的，合同無效。2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規定，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得。第五十五條第一款規定，以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。本案中，《投資協議》雖系縣政府招商引資項目，但該協議約定項目用地100畝因未按照土地管理法的相關規定的，國有土地使用權的出讓應該經過“招、拍、掛”程序，非經該程序國有土地使用權不得出讓的規定進行，因該約定系該行政協議的主要內容之一，且第三人在未經拍賣程序的情況下已經使用協議約定的土地，違反了法律規定，重大且明顯違法，應確認無效。另，新通達等四公司提出的責令縣政府對機動車駕駛人攸縣分考場的考試建設項目進行重新招標，因系另一行政行為，不屬本案審理范圍，該訴訟請求本院不予支持。 綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條以及《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十二條第一款規定，原審判決如下：一、被告攸縣人民政府與第三人攸縣軍旺機動車駕駛員培訓有限責任公司簽訂的《機動車駕駛人攸縣分考場項目建設投資協議》無效。二、駁回四原告其他訴訟請求。原審案件受理費50元，由縣政府承擔。 縣政府不服，向本院提起上訴稱：1.原審對本案訴訟主體確認和法律關系認定錯誤，本案兩項訴訟請求均指向第三人是否應取得駕駛人考場的經營資質，場地建設的土地使用權出讓與被上訴人沒有利害關系，新通達等四公司不具有原告主體資格。2.《投資協議》是雙方共同建設駕駛人考場的一種契約，并不具有行政法上權利義務；協議內容未違反法律強制性規定；且第三人已公開摘牌合法取得土地使用權，導致協議無效的原因在一審法庭辯論終結前消除，人民法院應當認定為有效。3.駕駛人考場建設經營許可機關是株洲市公安機關交通管理部門，并不是縣政府。請求：1.撤銷原審判決，駁回新通達等四公司的起訴。2.本案一審、二審訴訟費由新通達等四公司負擔。 軍旺公司亦不服原審判決，上訴稱：1.新通達等四公司不具有本案的原告主體資格，其并非《投資協議》的簽約主體，《投資協議》作為一份招商引資協議，與新通達等四公司并無法律上的利害關系。2.縣政府不是本案的適格被告，本案《投資協議》的簽約主體是攸縣市場服務中心與軍旺公司，攸縣市場服務中心是經縣政府批準設立的、授權主管全縣市場營運管理工作的正科級事業單位，具有獨立的財政預算，是獨立的責任主體。3.原審認定事實錯誤，《投資協議》本身并未約定可以不經“招、拍、掛”直接使用土地，軍旺公司未經拍賣程序使用協議約定的土地，并不導致《投資協議》本身違法。4.新通達等四公司的起訴已經超過起訴期限，《投資協議》于2016年7月1日簽署，攸縣分考場已經于2017年11月24日正式開考。新通達等四公司均組織了多名學員參加考試，應該知道軍旺公司是該項目的投資人及簽訂《投資協議》一事，卻直至2020年6月提起本案訴訟，遠遠超過了行政訴訟法規定的六個月起訴期限。5.軍旺公司已經與2020年3月18日公開摘牌并合法取得了涉案國有土地使用權并簽訂了國有土地出讓合同，根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十二條第三款的規定，《投資協議》是有效的。請求：1.撤銷原審判決，駁回新通達等四公司的起訴或駁回其訴訟請求。2.本案一審、二審訴訟費由新通達等四公司負擔。 新通達等四公司答辯稱：1.被上訴人是本案適格的原告，本案縣政府直接將考場建設權授予軍旺公司，損害了被上訴人的知情權與參與權，損害了被上訴人公平競爭的權利，根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第一條、第二條、第五條第（一）項的規定，被上訴人具有原告主體資格。2.上訴人縣政府是本案適格被告，攸縣市場服務中心是受縣政府的委托才簽訂的涉案協議。3.本案涉及的行政合同應為無效，該協議未經過招拍掛程序即將國有土地使用權授予給軍旺公司，在軍旺公司實際使用多年后才進行招投標，其形式意義大于實質意義，該協議還涉及路考將公共道路資源用于商業營運，違反法律強制性規定。綜上，一審認定事實清楚，適用法律正確，判決符合法律規定。請求：駁回上訴人的上訴請求。 當事人在原審中提交并質證的證據材料已隨案移送本院。經審查，可作為認定事實的依據。 本院對原審查明的事實予以確認

（一）撤銷湖南省株洲市中級人民法院作出的（2020）湘02行初62號行政判決； （二）駁回攸縣新通達機動車駕駛員培訓有限公司、攸縣平安機動車駕駛員培訓有限公司、攸縣金楓機動車駕駛員培訓學校有限公司、攸縣嶺順機動車駕駛員培訓有限責任公司的起訴。 本案二審不收取案件受理費。 本裁定為終審裁定

審判長張坤世 審判員林芝 審判員李俊穎 二〇二一年一月二十一日 法官助理魯一帆 書記員李雅雯

2021-03-10