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上訴人內蒙古草都草牧業股份有限公司（以下簡稱草都草公司）訴被上訴人內蒙古自治區土默特左旗人民政府（以下簡稱土左旗政府）撤銷行政批復糾紛一案，不服內蒙古自治區呼和浩特市中級人民法院（2019）內01行初144號行政裁定，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案

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內蒙古自治區呼和浩特市中級人民法院認為，本案的爭議焦點是土左旗政府作出的《批復》是否具有可訴性。可訴的行政行為必須具有法效性，即行為直接對外發生法律效果。所謂“直接”是指法律效果必須直接對相對人發生，導致法律關系的發生、變更或消滅。所謂“對外”，是指行政行為對于行政主體之外的人發生法律效果，行政機關之間或行政機關內部的請示報告等內部行為因欠缺對外性而不具有可訴性。換言之，如果行政行為的效力僅停留在行政內部領域，并未對公民、法人或者其他組織的權利義務產生直接影響，則不具有可訴性。本案中，土左旗政府根據土左旗安監局的請示作出涉案《批復》，該批復并不具有法效性，對外發生法律效力的是土左旗安監局對原告草都公司作出的（土）安監罰字［2019］001號《行政處罰決定書》，因此對該《行政處罰決定書》的合法性進行審查就能夠保護行政相對人的合法權益。如原告認為涉案《行政處罰決定書》侵犯其合法權益，可以依法提起行政復議或行政訴訟，且草都公司認可其已收到《行政處罰決定書》，并針對該決定已經另案提起行政復議。故原告的起訴不屬于行政訴訟的受案范圍，應予駁回。綜上，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第一款第（四）項，《最高人民法院關于適用的解釋》第一條第一款第（五）項、第六十九條第一款第（一）項之規定，裁定如下：駁回原告內蒙古草都草牧業股份有限公司的起訴，案件受理費50元（原告已預交），退還原告內蒙古草都草牧業股份有限公司。 草都草公司上訴稱，1.上訴人針對被上訴人作出的土左政字（2018）179號批復（以下簡稱179號批復）提起訴訟,是經內蒙古自治區呼和浩特市人民政府行政復議委員會釋明及要求的。上訴人不服內蒙古自治區土默特左旗安全生產監督管理局（以下簡稱土左旗安監局）（土）安監罰字［2019］001號《行政處罰決定書》,依法向內蒙古自治區呼和浩特市人民政府行政復議委員會申請行政復議,在復議過程中,內蒙古自治區呼和浩特市人民政府行政復議委員會向上訴人釋明179號批復具有可訴性,應當依法提起行政訴訟,179號批復不在復議范圍內,不撤銷179號批復將會影響復議結果。因此時針對179號批復的訴訟時效即將到期,上訴人為維護自己的合法權益,依照內蒙古自治區呼和浩特市人民政府行政復議委員會釋明及要求,依法針對179號批復向內蒙古自治區呼和浩特市中級人民法院提起行政訴訟。2.土左旗安監局依據179號批復所批準的《調查報告》關于責任認定的部分,對上訴人作出處罰決定。該批復已外化,對上訴人合法權益產生實際影響,應屬行政訴訟的受理范圍。內蒙古自治區呼和浩特市中級人民法院裁定駁回上訴人的起訴明顯不當,應予依法撤銷。3.按照《生產安全事故報告和調查處理條例》（以下簡稱條例）第十九條第二款、第二十五條、第二十九條、第三十條第一款的規定,一般事故的調查由縣級人民政府負責,其可以直接組織事故調查組進行調查,也可以授權或委托有關部門組織事故調查組進行調查。事故調查組履行的職責包括認定事故性質和事故責任。事故責任的認定是事故調查組提交的事故調查報告應當包括的內容。《條例》第三十二條第一款、第二款規定,一般事故處理的基本程序為,先由負責事故調查的人民政府對事故調查報告作出批復,然后由有關機關按照人民政府的批復,依照法律、行政法規規定的權限和程序,對事故發生單位和有關人員進行行政處罰,對負有事故責任的國家工作人員進行處分。從上述規定看,縣級人民政府對一般事故調查報告的批復,雖從形式上看是上級行政機關對下級行政機關所作,但其認定了事故責任,且這種認定具有公定力和約束力對公民，對公民、法人或其他組織的合法權益可能產生不利影響,故根據上述規定所作批復具有可訴性。本案中,179號批復系被上訴人依法行使法定職權作出。該批復對《調查報告》予以同意及要求土左旗安監局落實對相關責任單位的處理意見和處罰決定便確定了上訴人應當承擔法律責任及法律責任的具體承擔方式。土左旗安監局其后對上訴人作出行政處罰受179號批復的拘束。4.被上訴人在179號批復中對上訴人作出的有關批復行為,事實不清、證據不足、適用法律不當.該批復及所批準的《調查報告》均未述明認定上訴人具有涉案行為的證據材料,及認定其對事故發生負有責任的法律依據，應予依法撤銷。請求撤銷原審裁定，撤銷內蒙古自治區土默特左旗人民政府土左政字［2018］179號《土默特左旗人民政府關于對土左旗把什區域服務中心二什家牧場“10.12”事故調查報告的批復》

一、撤銷內蒙古自治區呼和浩特市中級人民法院（2019）內01行初144號行政裁定； 二、本案指令內蒙古自治區呼和浩特市中級人民法院繼續審理。 本裁定為終審裁定

審判長李慶 審判員博赫 審判員張艷 二Ｏ二Ｏ年七月十三日 法官助理王保保 書記員張根

2020-12-31