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上訴人石獅市住房和城鄉建設局（以下簡稱石獅住建局）與被上訴人蔡炳遠、原審第三人福建省石獅供水股份有限公司（以下簡稱石獅供水公司）、國網福建省電力有限公司石獅市供電公司（以下簡稱石獅電力公司）確認行政行為違法一案，不服福建省泉州市洛江區人民法院（2020）閩0504行初38號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案。現已審理終結

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一審法院查明，蔡炳遠系石獅市寶蓋鎮玉浦村村民，涉案房屋為其通過繼承而得的住所。2019年7月22日，寶蓋鎮政府以寶政［2019］函104號《關于協調××鎮××村××房停水停電的函》向石獅房屋安全領導組請求協調對經檢測為Ｄｓｕ級危房的蔡炳遠等8宗房屋采取停止供水措施。次日，石獅住建局作出［2019］100號-1函，主要內容為：經寶蓋鎮政府排查發現，玉浦村蔡炳遠（編號Ｅ55）、黃鐵成（編號Ｅ15）、許經魚（編號Ｂ26）、蔡清輝（編號Ｄ92）、吳秀院（編號Ｂ29）、蔡錢水（編號Ｂ83）、蔡水煌（編號Ｅ9）等8宗民房存在房屋安全隱患，并委托福建省宏實建設工程質量檢測有限公司對房屋結構安全進行鑒定，安全性等級評定為Ｄｓｕ級，認定為危房。寶蓋鎮政府已發出通知要求住戶限期搬離，但住戶逾期未搬離，為避免發生安全事故，石獅房屋安全領導組決定采取強制停止供電供水措施，請石獅供水公司、石獅電力公司配合處理。當月25日，石獅住建局又以相同文號作出［2019］100號-2函并附件《玉浦村危房停電用戶信息表》，以其決定采取強制停止供電（拆表后線的方式停止供電）供水措施，要求石獅電力公司、石獅供水公司在收到通知三天內到現場實施停水停電。2019年8月13日、9月17日，石獅供水公司、石獅電力公司分別對涉案房屋停止供水、供電。2019年12月10日，石獅供水公司、石獅電力公司對涉案房屋恢復供水、供電。2019年12月30日，石獅住建局作出獅住建函［2019］204號《關于對××鎮××村××房恢復供電供水的函》，要求石獅供水公司、石獅電力公司對涉及寶蓋鎮玉浦村的部分危房用戶恢復供水供電。 一審法院認為，石獅住建局向石獅供水公司、石獅電力公司發出的［2019］100號函件尤其是［2019］100號-2函所載要求，具有行政命令的法律效果，是石獅供水公司、石獅電力公司對涉案房屋實施停水停電措施的唯一原因，直接導致了涉案房屋被停止供水供電，故本案停電停水產生的法律后果應由石獅住建局承擔。關于蔡炳遠是否具有提起行政訴訟的主體資格問題，從寶蓋鎮政府寶政［2019］函104號文件以及石獅住建局提供的檢測報告、通知等證據中均可看出，寶蓋鎮政府視蔡炳遠為涉案房屋的戶主，且蔡炳遠提供的房屋所有權證、土地所有權證、玉浦村委會證明，亦能證實涉案房屋為其繼承而來的住所。石獅住建局對涉案房屋實施的斷水斷電行為對蔡炳遠造成了實際不利的影響，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”應認定蔡炳遠有權以原告名義提起本案行政訴訟。關于蔡炳遠的起訴是否超過起訴期限問題，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十四條第一款規定：“行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。”蔡炳遠居住的涉案房屋于2019年8月13日、9月17日分別被停水、停電，石獅住建局做出該行政行為時并未向蔡炳遠告知起訴期限，蔡炳遠于2020年3月11日提起訴訟并未超出上述規定一年的起訴期限。關于石獅住建局實施的斷水斷電行為是否合法問題，根據《中華人民共和國行政強制法》第四十三條第二款規定：“行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。”不論是出于蔡炳遠訴稱的土地征收還是石獅住建局認為的危房搬遷原因，因沒有相關法律、行政法規賦予石獅住建局對此可采取停水斷電的行政職權，故應認定石獅住建局運用行政權通知石獅供水公司、石獅電力公司實施停水停電的行為不具有合法性。因本案不具有可撤銷內容，且石獅住建局已主動改變原違法行政行為，事后通知石獅供水公司、石獅電力公司恢復了對蔡炳遠等人房屋的供水供電，石獅供水公司、石獅電力公司也實際恢復了對涉案房屋的供水供電。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項、第（二）項規定，涉案行政行為依法應當確認違法。綜上，對蔡炳遠起訴要求確認石獅住建局涉案行政行為違法的訴訟請求，予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項、第（二）項規定，一審法院判決：確認被告石獅市住房和城鄉建設局通過向第三人福建省石獅供水股份有限公司、國網福建省電力有限公司石獅市供電公司發函方式對原告蔡炳遠采取停止供水供電的行為違法。一審案件受理費50元，由被告石獅市住房和城鄉建設局負擔。 宣判后，石獅住建局不服，上訴請求：依法撤銷一審判決，發回重審或另行作出駁回蔡炳遠一審訴訟請求的正確判決。事實與理由：一、一審判決擅自改變蔡炳遠的訴訟請求，存在嚴重的程序錯誤。蔡炳遠訴訟請求的原文是“請求依法確認石獅住建局通知石獅供水公司停止對蔡炳遠進行供水的行為違法”和“請求依法確認通知石獅住建局通知石獅電力公司停止對蔡炳遠進行供電的行為違法”。顯然，蔡炳遠的訴訟請求針對的是該函件的通知行為。可是一審判決卻有意避開蔡炳遠的訴訟請求的原文原意，在未征求石獅住建局意見并重新讓石獅住建局答辯和重新指定舉證期限的前提下，徑行將蔡炳遠的訴訟請求更改為：“確認通過通知石獅供水公司的方式停止對蔡炳遠進行供水的行為違法”和“確認通過通知石獅電力公司的方式停止對蔡炳遠進行供電的行為違法。”將請求事項不再針對函件的通知行為而是改變為停止供水供電的行為，并進而徑行作出相應判決。這種做法明顯違反《最高人民法院關于執行若干問題的解釋》第十五條關于起訴書送達被告后，原告提出新的訴訟請求，人民法院不予準許的規定。既然起訴書送達后，當事人都不能提出新的訴訟請求，那么法院怎么能擅自改變原告的訴訟請求呢？二、蔡炳遠的主體資格不適格。一審判決認定錯誤。從蔡炳遠提供的證據材料可見，位于石獅市××鎮××號的房屋所有權人為蔡長枝，并非蔡炳遠本人。其不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定有權提起訴訟的公民、法人或其他組織，其沒有訴權，無權提起本案行政訴訟。不能因為寶蓋鎮政府提供的材料中有蔡炳遠的名字而認為視其為戶主，徑行超越法律的規定。三、蔡炳遠的本案起訴已經超過起訴期限，應駁回其起訴。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條的規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。”雖然石獅住建局未向蔡炳遠告知起訴期限，但是該房屋于2019年8月13日被采取停水措施時蔡炳遠就應當知道石獅住建局作出該具體行政行為，從2019年8月13日算起至2020年2月12日，起訴期限屆滿。依照《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》第六十九條第（二）項的規定，超過法定起訴期限且無行政訴訟法第四十八條規定情形的，應當裁定駁回起訴。四、石獅住建局針對該房屋通知采取強制停止供電供水措施的行為事實清楚、依據合法，實體上也應當駁回蔡炳遠的訴訟請求。1.石獅市××鎮××號房屋屬于危房，有檢測報告予以證實。從檢測報告可見，該房屋的一層采用條石（粗料石）承重，安全性嚴重不符合鑒定標準要求，嚴重影響整體承載，安全性等級評定屬于Ｄｓｕ級，建議拆除。2.石獅住建局已經書面張貼通知石獅市××鎮××號房屋屬于Ｄｓｕ級危房的鑒定結果，并通知限期搬離該房屋。3.該房屋居住人員未搬離房屋的情況下，為避免發生安全事故，根據市房屋安全隱患排查整治專項行動領導小組采取強制停水停電的決定，石獅住建局才發函給石獅供水公司、石獅電力公司。4.石獅住建局作出的決定有相關文件依據。包括《福建省人民政府辦公室轉發省住建局等七部門關于全省房屋安全隱患排查整治專項行動方案的通知》（閩政辦〔2019〕11號）、《泉州市人民政府辦公室轉發市住建局等七部門關于全市房屋安全隱患排查整治專項行動實施方案的通知》（泉政辦〔2019〕18號）、《石獅市人民政府辦公室轉發市住建局等七部門關于石獅市××排查整治專項行動方案的通知》均規定，經鑒定為危房的房屋，業主未按要求落實整改的，可依法采取停止供水供電供氣服務等措施。蔡炳遠未按照書面通知的要求限期搬離房屋，就是沒有按要求落實整改的情形，石獅住建局決定采取停水停電的措施有據可循。 被上訴人蔡炳遠辯稱，被訴行政行為性質并非通過蔡炳遠的訴訟請求判斷，石獅住建局函告石獅供水公司、石獅電力公司進行停水停電的行為屬于行政命令，并非一般的通知行為，該命令最終結果承受方為蔡炳遠，對蔡炳遠產生實際影響的是停水停電行為，蔡炳遠對該結果不服提起訴訟，石獅供水公司、石獅電力公司停水停電只是輔助或者配合行政機關的指示完成工作，石獅住建局通過行政命令形式采取停水停電措施改變了蔡炳遠與石獅供水公司、石獅電力公司的權利義務關系，其結果對蔡炳遠的實際生活產生了影響，一審判決載明的訴訟請求是蔡炳遠的真實意思表示，符合蔡炳遠提起本案訴訟的目的，針對石獅住建局的其他上訴理由，蔡炳遠認可一審判決的認定，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，請求二審法院駁回上訴，維持原判。 原審第三人石獅供水公司、石獅電力公司述稱，本案行政行為與石獅供水公司、石獅電力公司沒有利害關系即沒有行政法意義上的關系。一審判決也沒有涉及石獅供水公司、石獅電力公司的權利義務關系。 經審理查明，一審查明事實正確，本院予以確認。 二審另查明，蔡炳遠于2020年3月11日起訴，請求：一、依法確認石獅住建局通知石獅供水公司停止對蔡炳遠進行供水的行政行為違法；二、依法確認石獅住建局通知石獅電力公司停止對蔡炳遠進行供電的行政行為違法；三、本案訴訟費用由石獅住建局承擔

駁回上訴，維持原判。 二審案件受理費50元，由上訴人石獅市住房和城鄉建設局負擔。 本判決為終審判決

審判長黃海瑞 審判員莊麗娜 審判員謝火生 二〇二〇年十一月十日 書記員陳嘉懌

2020-12-31