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上訴人黃必海因其訴被上訴人鳳山縣人民政府（以下簡稱鳳山縣政府）、鳳山縣自然資源局、鳳山縣住房和城鄉建設局（以下簡稱鳳山縣住建局）、鳳山縣城市管理執法局（以下簡稱鳳山縣城管局）行政強制執行一案，不服河池市中級人民法院（2019）桂12行初181號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭，于某20年6月9日公開開庭審理了本案。上訴人黃必海及其委托訴訟代理人王子劍，被上訴人鳳山縣人民政府委托訴訟代理人羅盛東、覃翀穎，被上訴人鳳山縣自然資源局委托訴訟代理人韋仕領、羅國英，被上訴人鳳山縣城管局委托訴訟代理人韋業新到庭參加訴訟。被上訴人鳳山縣住建局經本院傳票傳喚無正當理由未到庭參加訴訟，本案缺席審理。本案現已審理終結

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河池市中級人民法院一審查明：黃必海于某07年3月開始租用鳳山縣××××村集體土地5.0527畝，用于建設木材加工廠，2007年8月完成建設投入生產。因黃必海未經批準用地，原鳳山縣國土資源局（現稱鳳山縣自然資源局）經立案、調查、告知聽證程序后，于某07年11月30日作出鳳國土資處字〔2007〕第38號《土地行政處罰決定書》（以下簡稱38號處罰決定），責令黃必海自行拆除在非法占地上新建建筑物和其他設施，恢復土地原狀，并處以罰款10.0564萬元。2009年11月13日黃必海取得營業執照，企業名稱為鳳山縣恒升木業有限公司億才分公司，營業場所位于鳳山縣××××村，負責人是黃必海。黃必海分別于某09年12月14日、2011年5月31日向原鳳山縣國土資源局繳納罰款5萬元、5.0564萬元，但未拆除建筑物和其他設施。2016年2月18日黃必海取得營業執照，企業名稱為鳳山縣宏鑫木材有限責任公司億才分公司，營業場所位于鳳山縣××××村，負責人是黃必海。2018年3月29日鳳山縣住建局作出《限期拆除通知》，要求接到通知之日起7日內自行拆除臨時建筑并搬離，黃必海妻子黎美愛簽收并告知黃必海。2019年1月21日，鳳山縣政府組織鳳山縣自然資源局、鳳山縣住建局、××縣城××局等部門××必海××鳳山縣××村的木材加工廠。2019年1月22日鳳山縣自然資源局、鳳山縣住建局、鳳山縣城管局聯合作出《責令限期拆除通知書》，責令黃必海收到通知后于某19年1月31日前自行拆除非法占地上建筑物和其他設施，恢復土地原狀，消除影響。黃必海對行政強制措施行為不服，向河池市中級人民法院提起訴訟，請求法院判決確認鳳山縣政府等四被告強制拆除行為違法，并賠償損失3995230元（包含廠房損失、設備損失、產品損失、物料損失、停產損失等）。 河池市中級人民法院一審認為：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，行政行為相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。本案中，被強制拆除的木材加工廠是黃必海于某07年3月始租地建設，當年8月投入生產。雖然2009年11月13日、2016年2月18日黃必海取得的營業執照分別記載為鳳山縣恒升木業有限公司億才分公司、鳳山縣宏鑫木材有限責任公司億才分公司，但黃必海所提供證據證實因當時鳳山縣進行木材加工企業治理整合所以注冊為億才分公司，而恒里村的木材加工廠是黃必海個人經營。且2007年的行政處罰、繳納罰款至2019年1月22日責令限期拆除的行政行為對象都列明是黃必海個人。因此，黃必海與2019年1月21日的強制拆除行為有利害關系，其以鳳山縣恒升木業有限公司億才分公司、鳳山縣宏鑫木材有限責任公司億才分公司所有人名義起訴，具備主體資格。 《最高人民法院關于適用的解釋》第六十四條第一款規定，行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。本案中，鳳山縣政府于某19年1月21日組織實施強制拆除行為，未告知黃必海起訴期限。黃必海于某19年9月3日向河池市中級人民法院提起訴訟，未超過上述規定的起訴期限。 《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。本案中，2019年1月21日是鳳山縣政府組織相關部門對黃必海的木材加工廠進行強制拆除，因此鳳山縣政府是本案適格被告。鳳山縣自然資源局、鳳山縣住建局、鳳山縣城管局作為職能部門配合鳳山縣政府工作，受鳳山縣政府的指派，并不是獨立以自己名義作出行政行為，因此不是本案適格被告。黃必海將鳳山縣自然資源局、鳳山縣住建局、鳳山縣城管局列為本案被告錯誤，應當裁定駁回黃必海對上述行政機關的起訴。 根據《中華人民共和國土地管理法》第七十六條規定，對未經批準非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地和作出行政處罰。第八十三條規定，依照本法規定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。2015年4月24日實施、2019年4月23日修正的《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定，未取得建設工程規劃許可證進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設和作出行政處罰。第六十八條規定，城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。本案中，鳳山縣政府認為黃必海存在違法用地和違法建設的兩違行為，可以根據上述規定責成土地行政主管部門、城鄉規劃主管部門依法采取相應措施。鳳山縣政府未提供其具有職權對本案建筑物和其他設施進行強制拆除的法律依據，其于某19年1月21日組織實施強制措施拆除黃必海木材加工廠的行為超越法定職權。 《中華人民共和國國家賠償法》第二條規定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。本案中，黃必海在庭審時陳述公正記錄物品清單中的物品在強制拆除之前和之后已經全部搬走，未提供證據證實上述物品存在損壞情形。鳳山縣自然資源局于某07年11月30日已經作出38號處罰決定，責令黃必海自行拆除涉案建筑物和其他設施，黃必海未履行亦未申請復議或者提起訴訟，由此導致損失應當自行承擔，同時黃必海主張的停產損失亦不屬于上述規定中合法權益受到損害情形。鳳山縣政府組織強制拆除，加工廠內的木材產品、物料和黃必海用于建設廠房的材料均留在原地，由黃必海自行處理，并未對黃必海合法權益造成損害。因此，黃必海主張鳳山縣政府等四被上訴人賠償損失3995230元沒有事實和法律依據，不予支持。綜上所述，本案中鳳山縣政府組織強制拆除行為超越法定職權，但與黃必海所主張的損失之間不存在因果關系，亦未對黃必海合法權益造成損害。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項、《最高人民法院關于適用的解釋》第六十九條第一款第（三）項、《中華人民共和國國家賠償法》第二條、第五條的規定，判決：一、確認2019年1月21日鳳山縣政府對黃必海的木材加工廠實施行政強制措施的行為違法；二、駁回黃必海請求鳳山縣政府賠償損失3995230元的訴訟請求；三、駁回黃必海對鳳山縣自然資源局、鳳山縣住建局、鳳山縣城管局的起訴。 上訴人黃必海上訴稱：一、2007年，原鳳山縣國土資源局為應付上級檢查作出38號處罰決定，只是一個形式處罰，沒有實際履行。2009年，鳳山縣政府要求黃必海按照38號處罰決定繳納罰款以應付上級檢查，待檢查后再以扶持資金的名義退回。之后，為將木材加工企業原先的違法用地合法化，鳳山縣政府將繳納罰款抵扣廠區用地的報批報建費用，所以2007年土地行政罰款實際是2009年廠房土地報批費用。一審判決依據38號處罰決定認定黃必海的廠房屬于違法建筑，是認定事實不清。二、鳳山縣政府第十六屆第29期、第39期政府常務會議討論通過對黃必海的企業搬遷予以補償并返回以罰款形式繳交的土地報建報批費用。而且，2018年鳳山縣政府曾組織有關職能部門對黃必海的廠房進行拆遷測量及評估，這些證據都說明在以罰款形式繳交土地報建費用后，廠房用地已經合法化，不存在38號處罰決定認定的違法用地情況。三、強制拆除前，黃必海只拉走了木材廠內部分物品，其余大部分木材成品、物料、工廠設施等已因強拆被毀損。一審判決認定黃必海公證清單中記錄物品全部搬走，不存在任何損失是事實認定錯誤，四、一審法院對黃必海提交的鳳山縣政府第29期、第39期政府常務會議紀要真實性不予認可錯誤。黃必海提交復印件即已完成了舉證責任，鳳山縣政府否認真實性應當提交證據原件給法庭核對。五、黃必海請求一審法院庭后調取證據符合法律規定，一審法院不予準許錯誤。綜上所述，請求二審法院撤銷一審判決第二項和第三項，增加確認鳳山縣自然資源局、鳳山縣住建局、鳳山縣城管局實施涉案強制拆除行為違法，判決鳳山縣政府等四被上訴人共同賠償黃必海損失3995230元。 被上訴人鳳山縣政府答辯稱：一、一審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。二、上訴人上訴理由不成立，依法應予駁回。1.被拆除的木材加工廠系違法建筑，不屬于黃必海的合法財產。2.上訴人黃必海主張賠償損失3995230元，沒有事實和法律依據。請求駁回上訴，維持原判。 被上訴人鳳山縣自然資源局答辯稱：一、一審法院判決確認鳳山縣政府對黃必海的木材加工場實施行政強制措施的行為違法是切合實際的一項判決。二、鳳山縣政府組織相關行政部門對黃必海木材加工場違法用地建筑物進行強制拆除，在對黃必海的機械設備等物品進行拆除后，逐一進行記錄并按黃必海要求的地點放置，不存在強拆行為損壞物品的情況，黃必海要求賠償物品損失沒有事實和法律依據。三、2019年1月21日的強制拆除行為是由鳳山縣政府組織相關部門進行，鳳山縣自然資源局作為職能部門配合鳳山縣政府工作，受鳳山縣政府指派，并不是獨立以自己名義作出行政行為，因此不是本案適格被告。一審判決駁回黃必海對鳳山縣自然資源局、鳳山縣住建局、鳳山縣城管局的起訴正確。綜上所述，請求二審法院駁回上訴，維持原判。 被上訴人鳳山縣城管局答辯稱：一、鳳山縣城管局受上級指派參加強制拆除活動，由此產生的責任不應由鳳山縣城管局承擔，鳳山縣城管局不是本案適格被告。二、鳳山縣政府組織拆除涉案地上廠房，并未拆除機械設備及產品、物料。2019年1月22日，原鳳山縣國土資源局、鳳山縣住建局、鳳山縣城管局向黃必海發出《責令限期拆除通知書》，要求其于某19年1月31日前自行拆除尚未拆除的財物，以恢復土地原狀。這實際是由被強制拆除者自行采取措施減少損失、消除影響的告知行為，并非作出新的強制拆除處罰決定。三、上訴人黃必海確實沒有合法占地、合法建筑的法定證據，也無證據證明強制拆除行為造成直接損失3995230元。請求駁回上訴，維持原判。 二審審理過程中，上訴人黃必海提供以下新的證據：1.2020年5月25日上訴人代理律師對鳳山縣人大常委會副主任盧文強調查筆錄。2.以鳳山縣住建局工作人員韋聯芳名義寫的落款日期為2020年5月27日的《情況說明》。證據1和證據2，欲證明鳳山縣政府曾組織對涉案廠房進行拆遷評估，涉案廠房不是違法建筑。3.原鳳山縣國土資源局2014年10月31日作出的《關于武陵等五家木業有限公司要求返還用地罰沒款的答復》。4.2020年3月23日打印的賬號戶名為黃必海的《中國農業銀行銀行卡交易明細清單》，顯示2015年5月8日國土局退款79526.90元。5.2014年9月，以鳳山縣俊泰木業有限公司等4個公司名義向鳳山縣政府提出的《關于要求返還俊泰等四個木業有限公司工廠用地罰沒款的請示報告》。證據3-5，欲證明涉案用地行為已合法化。 本案審理過程中，上訴人黃必海于某20年6月4日向本院提交《調查取證申請書》，申請本院對包括盧文強、韋聯芳在內的4名曾參與涉案廠房拆遷評估的工作人員進行調查取證，以證實拆遷評估過程中的有關情況。 被上訴人鳳山縣政府、鳳山縣住建局、鳳山縣城管局質證認為，上訴人黃必海二審提供的證據1、2，對證明的合法性、真實性無異議，但對關聯性有異議。盧文強調查筆錄中寫到“南進城大道的拆遷補償提交給縣里討論后，各農戶的房子拆遷補償統計表都得以討論通過，但包括黃必海的廠房在內，當時南進城大道的所有企業廠房拆遷補償方案都沒有討論通過，有的領導就提出企業的拆遷補償金額太高，有的領導認為這些企業的廠房都是違法建筑，因此后來討論的結果就是南進城大道沿線企業的廠房建筑縣里全部不給予補償”，上述證據不能證明涉案建筑為合法建筑。基于此，二審法院也沒有進行調查取證的必要，上訴人申請二審法院對4名曾參與涉案廠房拆遷評估的工作人員進行調查取證，二審法院可不予采納。證據3、4，因為使用國有土地需要掛牌出讓、繳納土地出讓金、辦證等程序，黃必海使用土地未經上述程序，不能證明其用地已合法化。證據5沒有蓋企業公章，日期未填寫完整，真實性無法確認，且內容只是證明4個企業以書面形式向鳳山縣政府提出返還款項的要求，但不證明鳳山縣政府已經收到該份材料并作出了答復。 本院認為，在涉案土地被征收為國有后，用地行為合法化必須是土地使用者與土地行政管理部門簽訂國有土地使用權出讓合同、辦理國有土地使用權證才能完成。而在建設方面，則必須要取得相關行政許可，建設行為才屬合法。因此，涉案有關違法占地罰款的返還、拆遷評估等事實，均不能證明涉案用地行為及建設行為合法化，因此對上訴人黃必海二審提供的5份證據，因與其關于涉案廠房的用地及建筑為“合法用地”“合法建設”的主張以及涉案被訴強制拆除行為的賠償無關聯性，本院不予確認。同時，對上訴人黃必海提出的調查取證申請不予支持。 經審查，一審判決認定的證據合法有效，本院予以確認。據此，本院二審查明的事實與一審判決查明的事實一致

1、維持河池市中級人民法院（2019）桂12行初181號行政判決第一項、第三項； 2、撤銷河池市中級人民法院（2019）桂12行初181號行政判決第二項； 3、鳳山縣政府于本判決生效之日起三十日內賠償黃必海各項動產物品損失人民幣20萬元； 4、駁回黃必海的其他訴訟請求。 二審訴訟費50元，由被上訴人鳳山縣人民政府負擔。 本判決為終審判決

審判長禤達宇 審判員王小成 審判員陳偉紅 二〇二〇年六月十九日 法官助理陸雨清 書記員饒棲

2020-12-03