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上訴人廣西鳳山鳳凰養生旅游開發有限公司因與被上訴人鳳山縣住房和城鄉建設局及原審第三人鳳山縣自然資源局確認行政行為違法一案，不服廣西壯族自治區鳳山縣人民法院（2019）桂1223行初7號行政裁定，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭審理了本案，現已審理終結

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2019年7月12日，廣西鳳山鳳凰養生旅游開發有限公司作為原告，以鳳山縣住房和城鄉建設局為被告，以鳳山縣自然資源局為第三人，向原審法院起訴請求：1.確認被告在原告與第三人訂立《國有建設用地使用權出讓合同》之前提供的2013年6月26日《鳳山縣生態農業旅游綜合開發建設項目一用地規劃紅線圖》（即“6.26規劃紅線圖”）的行政行為是違反城鄉規劃法第七條、第八條、第三十八條規定的違法行政行為；2.確認被告2018年12月18日作出《鳳山縣住房和城鄉建設局關于鳳山縣鳳凰養生開發有限責任公司辦理建設用地規劃許可證的有關說明》（即“12.18有關說明”）和2019年1月28日作出鳳住建（2019）4號《鳳山縣住房和城鄉建設局關于4＃地塊規劃意見的相關說明》（即“1.28相關說明”）的行政行為違法;3.判決被告賠償原告損失9977330.3元；4.本案訴訟費用由被告負擔。 原審法院認定事實：2013年8月6日，第三人與李音簽訂《鳳山縣2013年第十一期掛牌出讓成交確認書》；2013年10月31日，李音等人成立了廣西鳳山鳳凰養生旅游開發有限公司，并以該公司名義于同年12月20日與第三人簽訂《土地出讓合同》,約定由第三人出讓位于鳳山縣高級中學后山××＃地塊給原告，面積14782ｍ2，作為商住（賓館）用地，用地期限70年，價款為513萬元。合同附有被告所作“6.26規劃紅線圖”。除支付土地出讓金513萬元，原告還支付了111300元的費用。2015年1月17日，原告向被告申請規劃用地許可證，被告隨后作出“5.13回復”，認為“該地塊目前不具備出具相關規劃許可條件”。后又作出“8.3答復”，認為“該宗地圖所標地塊在《鳳山縣總體規劃2006-2020》中不屬建設用地，并且沒有相應的控制性詳細規劃”。原告股東因申請辦理國有土地使用權登記未獲準許，向第三人要求退回土地出讓金，第三人作出“6.11復函”，認為“出讓宗地程序合法”，后又作出“8.28復函”,指出原告未能提供建設用地規劃許可證及附圖、規劃設計條件等相關證明材料，無法受理國有土地使用權登記申請。2018年10月26日，原告向第三人發出要求解除《出讓合同》的通知，并于同年11月1日向該院提起民事訴訟，請求確認《出讓合同》已于2018年10月26日解除，并要求第三人返還出讓金及賠償損失。該院經審理后認為解除通知不產生解除合同的效果，于2019年4月15日作出（2018）桂1223民初576號判決，駁回原告的訴訟請求。在該案審理過程中，本案被告向法院出具“12.18有關說明”及“1.28相關說明”，認為“4＃地塊屬旅館用地”、“新修編的縣城規劃已將此地塊規劃為旅館用地……該土地競得方應按此法律規定，提供齊全有效的材料，申請辦理建設用地規劃許可證。”第三人提供了《鳳山縣縣城總體規劃（2013-2030）》、《廣西省鳳山縣縣城控制性詳細規劃圖》（2016.09）。此后，河池市政務公開領導小組辦公室答復“鳳山縣縣城總體規劃（2013-2030）和鳳山縣縣城控制性詳細規劃（2016-2030）至今還未報送河池市人民政府”。原告認為涉案地塊自出讓至今，沒有在總體規劃和控制性詳細規劃范圍內，原告實際上無法提供齊全有效的材料用以申請規劃許可證，因此提起本案訴訟。 原審法院認為，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第三十八條的規定，被告在國有土地出讓前有出具規劃設計條件的義務，亦有對規劃許可證審批相關事項進行指導、答復的職權。故被告主體適格。 本案的爭議焦點為：1.被告出具“6.26規劃紅線圖”的行為是否合法；2.被告出具“12.18有關說明”及“1.28相關說明”是否合法；3.原告請求被告賠償經濟損失是否有事實及法律依據。 關于焦點一，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第三十八條的規定，本案被告出具紅線圖的行為，屬于在國有土地使用權出讓前提出“規劃條件”的行為，是國有土地使用權出讓合同的組成部分，是出讓行為中階段性、過程性行政行為，該行為是通過影響土地使用權出讓行為的效力最終影響原告的合法權益，其自身并不直接產生外部法律效力。原告因競拍得涉案國有土地使用權而享有的權利受其所簽訂的出讓合同羈束，原告關于要求退回土地出讓金的訴訟請求也是指向該合同，應根據合同主張相關權利。原告直接對被告出具紅線圖的行為提起行政訴訟，不屬于行政訴訟的受案范圍。 關于焦點二，從2015年至今，被告就同一地塊出具前后矛盾的規劃意見，確屬不當。雖然城鄉規劃要與時俱進，但法律對規劃條件修改、變更的條件作了嚴格的限制，被告未能提供該地塊規劃條件出現變化經過法定的論證、審批等程序的證據，卻在原告申請規劃許可證審批過程中作出多份不一致的說明，有損政府公信力。但原告要求確認違法的兩份說明，僅是被告對規劃條件的解釋以及對原告申請辦理許可證所需材料的說明性告知行為，并未對原告創設權利義務，亦非行政許可決定，該行為不具備可訴行政行為的特征，不屬于行政訴訟受案范圍。綜上，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第（十）項規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。故對原告的起訴，依法應予駁回，原告要求賠償經濟損失的訴訟請求于法無據，該院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第一款第（四）項、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第（一）項、第（八）項的規定，裁定：駁回原告廣西鳳山鳳凰養生旅游開發有限公司的起訴。 廣西鳳山鳳凰養生旅游開發有限公司上訴請求：1.撤銷鳳山縣人民法院（2019）桂1223行初7號行政裁定；2.改判支持上訴人的訴訟請求。上訴理由：鳳山縣人民法院（2019）桂1223行初7號行政裁定認定案件基本事實錯誤，程序違法，適用法律錯誤。1.“6.26規劃紅線圖”對即將出讓的國有土地受讓人設定權利義務，對象具體、內容明確，在作出該行為時，就具有對外法律效力，而不僅僅是對內產生效力的行政行為；在案涉國有土地使用權出讓時及出讓后，“6.26規劃紅線圖”是國有土地使用權出讓合同的必要組成部分，受到“6.26規劃紅線圖”的約束，影響行政管理相對人的權利義務，顯然是直接產生外部法律效力的行政行為。2.“12.18有關說明”和“1.28相關說明”改變了“6.26規劃紅線圖”的用地規劃條件，直接影響上訴人根據案涉國有土地使用權出讓合同取得并使用相關土地，是可訴行政行為。3.根據被上訴人2015年5月13日作出的《關于對廣西鳳山鳳凰養生旅游開發有限公司要求辦理建設用地規劃許可證的回復》（即“5.13回復”）、2018年8月3日作出的《關于申請調閱鳳山縣巴烈新區4＃地塊（即高中部后面山上地塊）城鎮總體規劃和控制性詳細規劃資料的答復》（即“8.3答復”）以及河池市政務公開領導小組2019年1月30日所作答復，《鳳山縣城總體規劃2013—2030》和《鳳山縣縣城控制性詳細規劃（2016—2030）》實際上并不合法存在；因此，被上訴人出具的“6.26規劃紅線圖”、“12.18有關說明”和“1.28相關說明”，均屬提供未依法規劃且不具備建設用地開發條件而設定建設用地的非法材料，是違反《中華人民共和國城鄉規劃法》第七、八、十五、十六、十九、二十、三十八條規定的違法行為。4.上訴人請求判決被上訴人賠償損失，事實清楚，證據充分，請求賠償金額合理合法，請求成立。綜上，原審裁定確有錯誤，為維護合法權益，特此提起上訴，懇請二審法院支持上訴人前述上訴請求。 本院審理查明的事實與原審法院查明的事實一致

駁回上訴，維持原裁定。 上訴人廣西鳳山鳳凰養生旅游開發有限公司預交的二審案件受理費50元，本院予以退還。 本裁定為終審裁定

審判長覃春燕 審判員潘偉蘭 審判員張英 二〇二〇年四月十四日 法官助理李嫻 書記員韋菲

2020-09-01