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原告馬曉紅、周振林不服被告濰坊市海洋與漁業局作出的行政答復，向本院提起行政訴訟。本院于2018年5月8日立案后，于同日向被告送達了起訴狀副本及應訴通知書。本院依法組成合議庭，于2018年6月7日公開開庭審理了本案。原告馬曉紅、原告周振林的委托代理人周月華與被告濰坊市海洋與漁業局的出庭負責人葉林以及委托代理人王萍、劉東到庭參加了訴訟。經山東省高級人民法院批準，延長審理期限六個月。本案現已審理終結

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濰坊市中級人民法院（2017）魯07行終22號行政判決書判決被告濰坊市海洋與漁業局對原告馬曉紅、周振林提出的履行法定職責請求事項依法作出處理。2017年8月31日被告濰坊市海洋與漁業局作出行政答復，答復如下:1、依據相關法律法規和規范性文件規定，被告依法具有的行政處罰權只限于對海域使用、海洋環保、漁業漁政等方面的行政處罰，沒有賦予被告對濱海沿海風暴潮事件中有關責任人作出行政處罰的法定職權。2、《海洋災情調查評估和報送規定（暫行）》只是規定各級可以對海洋災情調查評估和報送工作中的單位和個人進行獎勵或者懲罰，沒有規定海洋主管部門有權進行行政處罰。3、依據相關法律法規規定，被告不具有對相關人員進行處分的職責權限。綜上所述，原告方提出的“對2014年10月12日濱海沿海風暴潮事件中有關責任人進行行政處罰”請求事項，不屬于被告的法定職責范圍。 原告訴稱，2014年10月12日，在濰坊濱海開發區歡樂海景區發生一起較大安全事故，造成原告家屬在內的七名游客在事故中死亡。歡樂海景區已經被評為3Ａ級景區，但事先沒有發布風暴潮預警，沒有設置路障禁止游人入內，將未完工的旅游工程提前投入使用，沒有及時做好事故救援，事發后原告等受害人家屬及時向被告報案，但被告遲遲沒有履行法定職責，沒有按規定上報，沒有成立事故調查組并出具事故調查報告、沒有對責任單位責任人進行行政處罰。由于瞞報導致國家海洋局《2014年北海區海洋災害公報》死亡人數為零人的統計數據。根據《濰坊市自然災害救助應急預案》、《濰坊市氣象災害應急預案》、《濰坊市防汛抗旱應急預案》、《濰坊市防臺風防風暴潮應急救援預案》、《濰坊市海上搜救應急預案》等規定，搶險救助由被告牽頭，被告負責海洋災害預警預報，配合救助打撈，及時提供災區災情，及時向各級政府發布信息做好防范，負責調查災情險情事故，負責協調救援物資參與應急救援，以上均為被告的法定職權，但被告不作為。原告起訴至高新區法院和濰坊中院，濰坊中院（2017）魯07行終22號判決責令被告對原告提出的履行法定職責請求依法作出處理。被告于2017年8月31日作出答復函，稱該事件系風暴潮引發的自然災害意外事件，原告的要求不屬于其行政管理職責。2015年6月1日“東方之星”號客輪遇龍卷風沉沒事故也是自然災害引發的，但國務院事故調查組2015年底就出具調查報告，認為“東方之星”客輪翻沉事件是一起由突發罕見的強對流天氣帶來的強風暴雨襲擊導致的特別重大災難性事件，調查中檢查出重慶東方輪船公司、重慶市有關管理部門及地方黨委政府、交通運輸部長江航務管理局和長江海事局及下屬海事機構的日常管理問題，對有關人員及單位提出了處理建議，并提出了防范和整改措施建議。涉案事件發生比“東方之星”事件早近8個月，但至今沒有得到任何調查處理，事故調查組至今都沒有成立，原告對被告的行政答復不服，請求撤銷該答復，判決被告履行法定職責，成立事故調查組對涉案海難事件調查處理并出具事故調查報告，上報修正國家海洋局《2014年北海區海洋災害公報》死亡人數為零人的統計數據，對責任單位責任人進行行政處罰。 原告向本院提交了以下證據：1、死者死亡證明（火化證）、原告戶口本及身份證，證明原告家屬系10.12風暴潮海難事故七名死者之一，原告具有訴訟主體資格；2、死亡地點位置說明、濱海旅游度假區總體規劃圖及現場照片、濰坊濱海歡樂海綜合開發項目介紹，證明事發地點位于從西向東數第四道防護堤處，屬于歡樂海景區濱海公園內，屬于被告的監管范圍內；3、國家海洋預報臺、國家海洋局北海預報中心風暴潮警報各一份、濱海海漁局2014年10月11日《關于做好海上風險預警工作措施》一份、短信記錄兩份、風暴潮通訊記錄兩份，證明2014年10月11日16時發布濰坊黃色預警，2014年10月11日22時、2014年10月12日8時發布兩次橙色預警，公安部門接報警時間為2014年10月12日9時50分，責任單位有三次機會發布預警、關閉景區、疏散轉移人員，但未采取發布預警、關閉景區、疏散轉移人員的任何措施，濱海海漁局僅對漁民進行了安排，并沒有具體落實和啟動應急預案，導致責任單位沒有關閉景區。4、濰坊濱海開發區防臺風暴潮應急預案、證人鄭某、宋某的證言，證明在黃色預警時，應當啟動三級應急響應，發布人員梯次轉移命令，掌握人員轉移情況，組織人力物力做好人員轉移，各成員單位依職責做好相應工作，做好危險地帶人員轉移準備工作；在橙色預警時，應當召開緊急會議，落實各項措施，做好人員轉移等各項工作；但從2014年10月11日22時至2014年10月12日8時，沒有召開緊急會議，沒有啟動應急預案，沒有緊急封閉景區，沒有落實人員轉移的任何措施，如果啟動應急預案，本次嚴重死亡事故可能避免；5、濰坊市自然災害救助應急預案、濰坊市氣象臺應急預案、濰坊市防汛抗旱應急預案、濰坊市防臺風風暴潮應急救援預案、濰坊市海上搜救應急預案，根據濰坊市公安局督查專報記載，僅僅啟動了海上救助應急預案，其他預案均沒有啟動；6、濰坊市公安局給潘強副市長的督查專報，證明公安局越權判斷該事件屬于不可抗拒的自然災害，政府部門不應承擔責任，該判斷權限應當在安全生產監督管理部門，該督查專報認定的事發前一日藍色和黃色警報是錯誤的，應當是橙色警報，該督查專報建議成立市政府法制辦牽頭的事故調查組，但最終沒有成立；7、國家旅游局信息公開告知書、國家海洋局北海分局信息公開答復書、山東省安監局關于歡樂海景區傷亡事故等問題的答復、濰坊市公安局關于對10.12風暴潮救援處置情況說明、濱海旅游度假區建設管理辦公室關于10.12事件遇難者家屬信訪事項的答復意見書、濱海安全生產委員會關于10.12濱海風暴潮遇難者家屬信訪舉報的調查匯報、濱海開發區管委會關于10.12濱海風暴潮遇難者家屬信訪舉報件的調查匯報，證明各級政府部門均對原告提出成立事故調查組調查事故成因的訴求不予理會，一致認定為自然災害事件，對沒有啟動應急預案的相關責任均沒有追究；8、《國務院安全生產事故報告和調查處理條例》及國務院東方之星號客輪翻沉事件調查報告，證明死亡3-10人的為較大事故，應當由設區的市級人民政府負責調查或者授權有關部門組織事故調查組進行調查，6-7號證據的調查結論不具有法律效力，同樣為自然災害造成的重大旅游災難性事件，東方之星翻沉事件經過了調查并出具了調查報告，但被告沒有對涉案事件進行調查處理；9、（2015）開行初字第30號行政判決書、（2016）魯07行終27號行政裁定書、（2016）魯0791行初55號行政判決書、（2017）魯07行終22號行政判決書、濰坊市旅游發展委員會、海漁局、安監局的答復函各一份，證明原告起訴市旅游發展委員會、市海漁局、市安監局要求履行法定職責案，法院判決三被告對原告的請求分別依法作出處理，市旅游發展委員會和市海漁局在規定期限內作出答復，市安監局經原告申請執行后才予以答復，但均稱涉案海難事件系自然災害不屬于其管理職責，屬行政不作為；10、山東省海洋與漁業廳《關于報送海洋災情信息和工作報告的通知》、濰坊市海洋與漁業局災情信息表、國家海洋局北海分局、國家海洋局2014年度海洋災害公報各一份，證明被告瞞報死亡人數，導致國家級史志公報出現北海區該年度風暴潮死亡人數為零人的嚴重錯誤；11、《山東省海洋災情調查評估和報送管理辦法》第十二條，證明違反本辦法，遲報、漏報、瞞報、虛報海洋災情信息的，給予通報批評或警告，造成嚴重后果或者產生較大社會影響的，給予行政處分；12、被告主要職責內設機構和人員編制規定，證明被告具有海洋災害預報、自然災害影響評估、編制實施海洋災害應急預案、監督管理漁業安全生產、海洋監督檢查、查處違法行為、漁業海事調查處理、所屬單位的安全生產監管等法定職責；13、《海洋行政處罰實施辦法》、《海洋行政執法監督規定》，證明被告有海洋行政處罰和執法監督的職權；14、《山東省海洋預報發布管理辦法》、《山東省風暴潮、海浪、海嘯和海冰災害應急預案》，證明被告沒有對責任單位啟動應急預案進行任何處理。 被告辯稱，一、原告在本案訴訟中提出的部分訴訟請求超出其申請事項，不屬于本案受理范圍。原告在高新區法院（2016）魯0791行初55號和濰坊中院（2017）魯07行終22號行政案件訴訟過程中，向被告提出的申請事項明確為：要求對責任人進行行政處罰。被告于2017年8月31日作出的答復是針對原告方的申請事項，并按照生效法律文書要求作出的處理意見。本案中，原告提出的與上述申請事項無關的訴訟請求，不屬于本案受理范圍。二、原告要求“對責任人進行行政處罰”的申請事項，依法不屬于被告的職權范圍。根據《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國漁業法》、《濰坊市人民政府辦公室關于印發濰坊市海洋與漁業局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》等相關法律法規和規范性文件規定，被告依法具有的行政處罰權只限于對海域使用、海洋環保、漁業漁政等方面的行政處罰，相關法律法規沒有賦予被告對濱海風暴潮事件中有關責任人作出行政處罰的法定職權。三、《中華人民共和國行政處罰法》對行政處罰權的設定有嚴格規定，部門性規范性文件無權設定任何種類的行政處罰。《海洋災情調查評估和報送規定（暫行）》中也沒有賦予被告行政處罰權。綜上所述，被告針對原告的申請事項作出的答復，事實清楚、證據充分、程序合法、適用法律法規正確，原告訴求沒有事實和法律依據。請求依法駁回原告的訴訟請求。 被告向本院提交了證明行政行為合法性的以下證據、依據：1、濰坊中院（2017）魯07行終22號行政判決書，證明原告提出的申請事項為：對責任人進行行政處罰；2、涉案行政答復函，證明被告針對原告的申請事項已經作出了答復；3、郵政特快專遞單據，證明被告通過郵寄方式向原告送達答復函；4、《濰坊市人民政府辦公室關于印發濰坊市海洋與漁業局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》，證明濰坊市人民政府確定的被告的職責范圍，原告申請事項不屬于被告職責權限范圍；5、《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《海洋災情調查評估與報送規定》、《行政機關公務員處分條例》、《事業單位工作人員處分暫行規定》，證明被告履行法定職責依據的法律法規。 因審理案件需要，本院依法向濱海旅游度假區人工沙灘防護工程勘察設計單位中交第一航務工程勘察設計院有限公司發出征詢函，中交第一航務工程勘察設計院有限公司對人工沙灘防護堤壩的設計功能及堤壩是否為游客可以進入的景區等進行了回復。 經庭審質證，（一）關于被告提供的證據、依據，原告的質證意見如下：對1號證據真實性無異議；對2號證據真實性無異議，但被告應履行法定職責，對2014年國家海洋災害公報北海區風暴潮死亡人數零人的嚴重錯誤追責；對3號證據無異議；對4號證據真實性無異議，但被告職責中有海洋災害預報、自然災害影響評估、編制實施海洋災害應急預案、監督管理漁業安全生產、海洋監督檢查、查處違法行為、漁業海事調查處理、所屬單位的安全生產監管等職責，原告的訴求屬于被告的職責范圍；對5號證據無異議，但是遺漏了《山東省海洋災情調查評估和報送管理辦法》。（二）關于原告提供的證據，被告的質證意見如下：對1號證據無異議；對2號證據中的現場照片真實性有異議，其他材料真實性不予質證；對3號證據真實性無異議，可以證明被告在收到上級發出的風暴潮預警后及時完成了上傳下達，濱海海洋與漁業局是獨立的單位，與被告不屬于同一單位，原告不能將兩個不同單位混為一體；對4號證據中證人證言的真實性不能確認，對濱海開發區的應急預案沒有異議，但該應急預案屬于濱海區級制定頒布，內容也不涉及到被告；對5號證據真實性無異議，其內容恰恰可以說明相關調查主體不是被告；對6號證據真實性無異議，但原告的證明內容不能成立，與被告的涉案答復沒有關聯；對7號證據真實性無異議，可以證明事故調查的主體不是被告，該組材料與原告提出的申請內容無直接關聯；對8號證據中的調查報告真實性不能確認，該組證據與本案無關聯性；對9號證據真實性無異議，可以證明原告申請的事項是對責任人進行行政處罰，與其在本案中的訴訟請求不一致；對10號證據真實性無異議，被告上報的材料是依據下屬各縣市區海洋管理部門上報資料匯總的，不存在弄虛作假；11號證據不存在，只有一個國家海洋漁業局出臺的海洋災情調查評估與報送規定；對12號證據真實性無異議，被告的海洋災害預報、評估工作沒有對責任人進行行政處罰的職權；對13號證據真實性無異議，兩個法規明確規定被告可以針對海洋管理工作中的海域使用、海洋環境保護、海底電纜管道、海洋科學研究中的違法行為進行管理，但不是對海洋管理部門的人員進行行政處罰，兩者完全不同；對14號證據真實性不認可，原告提交的內容中也不涉及行政處罰的內容，與其申請事項無關聯。（三）關于中交第一航務工程勘察設計院有限公司的復函，原告的質證意見如下：濱海歡樂海景區管理部門公開承認景區有四至，其中北至就包括防護堤壩，是否屬于景區，應以濱海旅游度假區總體規劃中表述為準；被告對上述復函內容無異議。 本院對上述證據認證如下：（一）關于被告提供的證據、依據：1-3號證據來源合法，內容真實，能夠證明被告按照生效判決的要求作出了涉案行政答復并送達給原告方，確認有效證據；4-5號證據是被告履行工作職責應適用的法律法規及規范性文件規定，適用于本案。（二）關于原告提供的證據：1號證據來源合法，內容真實，能夠證明原告親屬在濱海10.12風暴潮中不幸意外死亡，確認為有效證據；事發地點位于歡樂海景區人工沙灘最東側防護堤上，中交第一航務工程勘察設計院有限公司的復函說明該防護堤是防護工程設施，不具備景觀游覽功能，故2號證據不能證明原告的主張；3號證據能夠證明收到風暴潮預警后，濱海區海洋與漁業局及時制定工作措施，通過短信和電話形式通知了各漁業生產單位，確認為有效證據；4-8號證據與被告是否具有“對責任人進行行政處罰”的法定職責無關聯，對此沒有證明力；被告依據9號證據中的行政判決書作出涉案行政答復，確認為有效證據；9號證據中的旅游發展委員會、安監局的答復與本案無關聯，本案中確認為無效證據；10號證據與被告是否具有“對責任人進行行政處罰”的法定職責無關聯，對此沒有證明力；11-14號證據是被告履行法定職責的法律法規及規范性文件依據，適用于本案。（三）中交第一航務工程勘察設計院有限公司對本院征詢函的復函，來源合法、內容真實，與本案原被告爭議的問題有關聯性，確認為有效證據。 經審理查明，2014年10月12日上午，濰坊濱海經濟技術開發區沿海出現風暴潮，在“歡樂海景區”人工沙灘最東側防護堤壩上，部分自行釣魚人員因海上風大浪高被圍困。濱海區立即啟動海上應急預案，組織公安民警、邊防、消防官兵、海事救援隊等單位人員全力救援。因救援環境惡劣，包括原告親屬在內的7人不幸意外溺水身亡。死者吳某原告馬曉紅之夫，死者周某原告周振林之子。 原告曾訴至法院，要求被告履行以下職責：對責任人進行行政處罰。濰坊市中級人民法院（2017）魯07行終22號行政判決書認為：對于原告所主張的上述事項是否屬于被告的法定職責以及有關履行法定職責的情況，應當由被告作為行政機關先行行政處理，判決被告針對原告提出的上述履行法定職責請求事項依法作出處理。2017年8月31日，被告作出涉案行政答復函，告知原告方：1、依據相關規定，被告具有的行政處罰權只限于對海域使用、海洋環保、漁業漁政等方面，被告沒有對風暴潮事件有關責任人作出行政處罰的法定職權；2、各級海洋主管部門可以對海洋災情調查評估和報送工作中的單位和個人進行獎勵或者懲罰，沒有進行行政處罰的職權；3、對行政機關公務員給予處分，由任免機關或者監察機關按照管理權限決定，對事業單位工作人員給予處分，由事業單位或者事業單位主管部門決定；綜上所述，原告提出的請求事項，目前沒有法律法規授予被告對濱海沿海風暴潮事件中有關責任人作出行政處罰的職權，不屬于被告法定職責范圍。 濰坊濱海旅游度假區人工沙灘防護工程是經中交第一航務工程勘察設計院有限公司勘察設計，本院發函向其征詢堤壩設計功能以及堤壩是否為游客可以進入的景區等信息。中交第一航務工程勘察設計院有限公司復函稱:“濰坊濱海旅游度假區人工沙灘防護工程，防護堤壩的主要功能為防護工程，即保護人工沙灘、減少沙灘沙的流失。防護堤壩的設計按國家和行業相關設計規范、標準、規程及規定等進行設計，符合相關規范要求并經過驗收合格?！胺雷o堤壩”是人工沙灘一項防護工程設施，不是旅游度假區旅游景觀項目，不具備景觀游覽功能，禁止一切與工程管理無關的人員和游客隨意進入堤壩?！?/div>