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2012年2月22日，海口市政府向鑫銘公司頒發海口市國用（2012）字第002260號《國有土地使用證》（以下簡稱002260號土地證）。華琦公司不服，遂于2013年6月25日向一審法院提起訴訟，請求撤銷海口市政府向鑫銘公司頒發002260號土地證的行政行為。一審查明，一、關于華琦公司取得老城國用（1997）字第183號《國有土地使用證》（以下簡稱183號土地證）及另案判決華琦公司對涉案土地享有權益的相關事實。1995年11月6日，澄邁縣土地管理局（即現澄邁縣自規局）與華琦公司簽訂《國有土地使用權出讓合同》，約定將位于澄邁縣老城鎮盈濱經濟合作社盈濱島地段面積為200畝的國有土地出讓給華琦公司。1997年6月9日，澄邁縣政府給華琦公司頒發183號土地證，頒證土地使用權面積為133334.82平方米。1999年5月14日，澄邁縣政府作出澄罰決定字（99）第9號行政處罰決定書（以下簡稱9號處罰決定），無償收回華琦公司上述土地使用權，注銷土地使用證。華琦公司不服，提出申辯意見。澄邁縣政府于1999年7月15日向澄邁縣土地管理局下發澄府函〔1999〕66號《關于延期收回海南天信工業發展有限公司等六家公司閑置土地有關問題的批復》，限定華琦公司必須在1999年10月1日前上馬項目，逾期未上項目建設的，無償收回土地。1999年7月20日，澄邁縣土地管理局向華琦公司發出《通知》，通知其須于1999年10月1日前動工建設，逾期再未上項目建設將無償收回土地；繳納土地閑置費532000元；重新辦理土地使用證等。此后，華琦公司繼續向澄邁縣政府申辯。2001年3月23日，澄邁縣土地管理局、老城管委會在《海南日報》上發布《依法收回國有土地使用權事先告知書》，擬收回華琦公司的200畝土地使用權。該告知書發布后，澄邁縣政府一直未就是否收回華琦公司的土地使用權作出決定或給予答復。華琦公司遂于2002年12月30日向海南省第一中級人民法院（以下簡稱海南一中院）提起行政訴訟，要求澄邁縣政府履行“是否收回華琦公司的土地使用權作出答復”的法定職責。海南一中院于2003年3月18日作出（2003）海南行初字第7號行政判決，限澄邁縣政府在判決生效之日起兩個月內對是否收回華琦公司的200畝土地使用權作出答復。澄邁縣政府不服提起上訴，海南省高級人民法院（以下簡稱海南高院）作出（2003）瓊行終字第15號行政判決，駁回上訴，維持原判。 2003年7月21日，澄邁縣政府作出澄府函〔2003〕132號《關于無償收回海南華琦實業開發公司200畝閑置國有土地使用權有關問題的函》（以下簡稱132號函），函復華琦公司無償收回其200畝閑置國有土地使用權。華琦公司不服，向海南一中院提起行政訴訟。海南一中院于2003年11月10日作出（2003）海南行初字第39號行政判決，確認澄邁縣政府于1999年5月14日作出的9號處罰決定無效；撤銷澄邁縣政府于2003年7月21日作出的132號函。澄邁縣政府不服提出上訴，海南高院于2004年5月17日作出（2004）瓊行終字第23號行政判決，駁回上訴，維持原判。 2004年6月14日、7月22日及2005年3月23日，華琦公司分三次向澄邁縣政府及原澄邁縣國土資源局（即現澄邁縣自規局，以下簡稱原澄邁縣國土局）提出換發183號土地證的申請，因澄邁縣政府、原澄邁縣國土局一直未作出處理，華琦公司向海南一中院提起行政訴訟，請求判決澄邁縣政府、原澄邁縣國土局為其換發200畝土地的《國有土地使用權證》。海南一中院于2005年8月3日作出（2005）海南行初字第117號行政判決，責令澄邁縣政府和原澄邁縣國土局于判決生效后三十日內給華琦公司頒發200畝國有土地使用權證書。澄邁縣政府、原澄邁縣國土局不服提出上訴，海南高院于2008年6月16日作出（2005）瓊行終字第168號行政判決，駁回上訴，維持原判。澄邁縣政府及原澄邁縣國土局不服，向海南高院申訴，該院于2010年4月15日作出（2010）瓊行監字第113號行政裁定，決定再審并中止原判決的執行。海南高院立案再審后，于2013年5月7日作出（2010）瓊行再終字第6號行政判決，變更（2005）瓊行終字第168號判決為：責令澄邁縣政府及原澄邁縣國土局于判決生效之日起三十日內給華琦公司換發位于海南省××縣盈濱島200畝土地的《國有土地使用證》。二、關于鑫銘公司取得本案被訴海口市國用（2012）字第002259號《國有土地使用證》（以下簡稱002259號土地證）、002260號土地證的相關事實。2002年3月11日，澄邁縣政府作出澄府函〔2002〕63號《關于同意安排12.1991公頃國有土地給海南鑫銘房地產有限公司作為抵償基礎設施工程款的批復》（以下簡稱63號批復），決定將原來安排給華琦公司現無償收回的200畝、瓊山榮德有限公司50畝、海口藝立實業有限公司100畝，共22.0359公頃閑置土地中的12.1991公頃國有土地使用權以每公頃60萬元人民幣（含基礎設施費）抵償鑫銘公司基礎設施工程款。2002年4月26日，澄邁縣發展計劃局向鑫銘公司作出澄計發（2002）28號《關于興建海昌世紀花園項目的批復》，同意鑫銘公司選址在澄邁縣老城開發區盈濱半島興建海昌世紀花園，計劃用地121987平方米。2002年4月24日，原澄邁縣國土局向鑫銘公司作出澄土環資項字（2002）6號《關于興建海昌世紀花園項目的環保初審意見》，同意鑫銘公司選址在澄邁縣老城開發區盈濱半島興建海昌世紀花園。2002年5月26日，澄邁縣建設局向鑫銘公司發出（2002）318號《建設用地規劃許可證》。2002年8月，澄邁縣政府為鑫銘公司頒發了老城國用（2002）字第0541號《國有土地使用證》（以下簡稱0541號土地證、面積127721.55平方米，折合191.5823畝）。2007年1月，鑫銘公司0541號土地證地籍調查等相關檔案資料由原澄邁縣國土局移交給原海口市國土資源局（即現海口市自規局，以下簡稱原海口市國土局）。2011年4月，因建設海口市濱海西路二期項目需要，原海口市國土局收回鑫銘公司0541號土地證項下宗地中9806.01平方米的土地使用權，注銷了0541號土地證。2012年2月24日，原海口市國土局向原澄邁縣國土局發出《關于征詢土地證換證有關問題的函》（市土資籍字〔2012〕83號），要求協助核查0541號土地證項下土地使用權抵押、轉讓、查封及閑置處置等情況。原澄邁縣國土局復函稱，截至2012年3月5日下午18：00止，0541號土地證項下的土地在該局沒有抵押、轉讓、查封及閑置處置登記等權利受限情形。據此，海口市政府根據鑫銘公司提出的辦理土地變更登記申請，將0541號土地證項下未征收的土地分別于2012年2月22日、3月16日給鑫銘公司頒發了002259號土地證和002260號土地證。頒證土地位于海口市盈濱半島，地類為城鎮住宅用地，使用權面積分別為102501.63平方米和15413.91平方米。三、關于華琦公司訴請撤銷鑫銘公司0541號土地證的事實。2013年7月26日，華琦公司向海南一中院起訴澄邁縣政府和原澄邁縣國土局，請求確認澄邁縣政府給鑫銘公司頒發的0541號土地證無效。鑫銘公司作為第三人參加訴訟，主張其善意取得0541號土地證項下土地。2013年10月15日，海南一中院作出（2013）海南一中行初字第124號行政判決，認為澄邁縣政府、原澄邁縣國土局給鑫銘公司頒發0541號土地證的行為違法應予撤銷，但海口市政府已為鑫銘公司換發新的國有土地使用證，被訴的0541號土地證已被澄邁縣政府注銷，故不具有可撤銷或確定無效的內容。對于鑫銘公司提出的善意第三人問題，由于華琦公司起訴海口市政府請求撤銷給鑫銘公司頒發的002259號土地證、002260號土地證的案件正在海口中院審理中，應由海口中院作出認定。故一審判決確認澄邁縣政府給鑫銘公司頒發0541號土地證中與原登記在華琦公司名下的183號土地證項下的重疊部分171.2346畝土地的頒證行為違法。華琦公司、澄邁縣政府及鑫銘公司均不服，向海南高院提出上訴。2014年6月6日，海南高院作出（2014）瓊行終字第56號行政判決，認為（2004）瓊行終字第23號行政判決和（2010）瓊行再終字第6號行政判決均為生效判決，該生效判決均認定華琦公司對位于澄邁縣老城鎮盈濱島200畝的國有土地仍享有權益，該事實可以作為定案依據。澄邁縣政府將華琦公司仍享有權益的國有土地使用權出讓給鑫銘公司明顯違法，侵害了華琦公司的合法權益，理應確認無效或予以撤銷。但被訴的國有土地使用證已經被澄邁縣政府注銷，不具有可撤銷或確定無效的內容，故維持一審確認被訴0541號土地證違法的判決。四、關于涉案土地的現狀。一審審理期間，經2017年10月13日現場勘查，訴爭土地位于濱海西路盈濱半島上，以濱海西路貫穿分南北兩塊地。其中，（2017）瓊01行初518號案所涉002260號土地證項下土地位于濱海西路南側，目前土地上建有酒店及副樓2棟（主體、外立面裝修已完工）；（2017）瓊01行初519號案所涉002259號土地證項下土地位于濱海西路北側，地上現狀為靠海的北邊部分土地上有23棟別墅（未完工，地下1層、地上2層）結構性封頂，靠近濱海西路的部分土地已建有7棟小高層公寓樓（主體、外立面裝修已完工）。五、關于涉案土地的查封情況。2003年1月至今，涉案土地多次被法院查封，至今仍處于被法院查封的狀態。其中，2010年1月12日，海南一中院作出（2010）海南一中行初字第12-2號行政裁定書，裁定停止澄邁縣政府給鑫銘公司頒發的0541號土地證的效力，維持該證項下土地現狀，禁止將該土地使用權轉讓及在該地上開發建設。在2010年9月之前，涉案土地上沒有任何建筑，是一片沙灘空地；2013年10月之前，除了2010年修建的19棟別墅框架建筑外，土地現場沒有其他建筑。一審法院于2013年7月查封涉案土地，在查封期間，鑫銘公司于2013年10月繼續進行建設。一審認為，一、關于鑫銘公司對涉案土地是否屬于善意取得問題。根據《中華人民共和國物權法》第一百零六條第一款規定，無處分權人將不動產或者動產轉讓給受讓人的，所有權人有權追回；除法律另有規定外，符合下列情形的，受讓人取得該不動產或者動產的所有權：1.受讓人受讓該不動產或者動產時是善意的；2.以合理的價格轉讓；3.轉讓的不動產或者動產依照法律規定應當登記的已經登記，不需要登記的已經交付給受讓人。因此，構成善意取得的前提條件是處分人系無權處分。本案中，根據已查明的事實，澄邁縣政府無償收回華琦公司涉案土地使用權后，將收地決定存入地籍檔案并注銷登記，該收回決定經法定程序撤銷或確認違法、無效前，澄邁縣政府有權出讓涉案土地。此后，因華琦公司對澄邁縣政府無償收地決定提起行政訴訟，海南高院作出（2004）瓊行終字第23號行政判決，確認無償收地決定無效。自該判決發生法律效力之日起，無償收回土地決定自始無效，澄邁縣政府出讓華琦公司仍享有合法權益的國有土地使用權給鑫銘公司并登記發證相當于無權處分，符合適用善意取得的前提條件。而善意取得是否成立，還應當符合《中華人民共和國物權法》第一百零六條規定的上述三個要件，即受讓人受讓該不動產時是善意的、支付了合理的對價以及轉讓的不動產依法已經登記。本案中，澄邁縣政府向鑫銘公司出讓土地的協議簽訂后，對鑫銘公司取得0541號土地進行了登記，符合“轉讓的不動產應當登記的已經登記”的法定要件，故本案中善意取得是否成立的關鍵在于鑫銘公司受讓土地時是否善意以及是否支付了合理的對價。（一）對于鑫銘公司是否支付了合理對價的問題。本案中，鑫銘公司主張澄邁縣政府以土地出讓金抵償所欠的基礎設施工程款，華琦公司對鑫銘公司是否確實建設了相關工程及工程款數額提出異議。基于在涉案國有土地使用權的轉讓過程中，澄邁縣政府作為土地出讓方、工程款債務一方以及進行土地登記并頒發0541號土地證的行政機關，與鑫銘公司是否存在惡意串通、是否支付合理對價、是否違反招拍掛程序等事實的查清密切相關。為此，在一審審理中，追加了澄邁縣政府、原澄邁縣國土局、老城管委會、三方公司和開平公司參加訴訟，但老城管委會和澄邁縣政府卻未按規定提交涉案排污管道工程的立項資料、實際施工證據材料和實際抵付工程款的會計憑證進行核對。而且，在依法調查取證時，澄邁縣政府、原澄邁縣國土局及老城管委會也不予配合，拒絕提交相關的資料。根據查明的現有事實和證據，鑫銘公司并沒有建設排污管道工程，鑫銘公司提出的三方公司修建排污管道工程后受讓涉案土地并轉讓給鑫銘公司、其支付了對價等主張，也沒有其他有效證據相印證。對此，澄邁縣政府、原澄邁縣國土局及老城管委會提供的證據材料也基本為復印件，而且證據之間的內容出現相互矛盾，無法相互印證。綜上，由于澄邁縣政府、老城管委會和鑫銘公司在本案中提交的證據和庭審陳述前后不一，既無法證明三方公司對老城開發區排污工程進行投資和實際施工的事實，也無法證明鑫銘公司已支付涉案土地出讓金或以排污工程款抵償涉案土地出讓金的事實，鑫銘公司主張其取得涉案土地已支付合理對價的主張缺乏事實根據，不予認定。因此，在沒有有效證據證明鑫銘公司為取得涉案土地支付了合理對價的情況下，僅有澄邁縣政府的單方承認，不足以證明鑫銘公司已支付了合理的對價后取得涉案土地的使用權。（二）對于鑫銘公司受讓涉案土地時是否善意的問題。首先，根據澄邁縣政府提交的證據材料，原海南省國土資源廳（即現海南省自然資源和規劃廳，以下簡稱原國土廳）批準公開掛牌出讓土地的批復，澄邁縣政府向原國土廳請求掛牌出讓土地的請示是2002年6月3日，原國土廳同意掛牌出讓土地的復函是2002年7月5日，而在涉案土地招拍掛之前的2002年3月11日澄邁縣政府已確定將案涉土地抵償給鑫銘公司，且澄邁縣發展計劃局和原澄邁縣國土局也分別于2002年4月26日向鑫銘公司發出了同意該司選址在盈濱半島興建海昌世紀花園的批復和環保初審意見，澄邁縣建設局也于2002年5月26日向鑫銘公司發出了《建設用地規劃許可證》。這說明澄邁縣政府在招拍掛之前已“內定”鑫銘公司為競得人，存在串通情形。根據2002年7月1日實施的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第二十五條之規定，競得人惡意串通等非法手段競得的，競得結果無效。另外，《掛牌交易公告》和同一天的《掛牌交易成交確認書》，但沒有鑫銘公司投標涉案土地的證據和載明鑫銘公司中標的通知，澄邁縣政府提交的是001號地塊的成交通知書，案涉土地是002號地塊，該通知書與本案無關。這也說明澄邁縣政府將涉案土地出讓給鑫銘公司的證據不足、程序嚴重違法。而且，澄邁縣政府在收回華琦公司名下的200畝土地時，明知涉案土地使用權仍被法院依法查封期間和土地爭議沒有解決的情況下，卻于2002年7月將華琦公司名下上述200畝土地中的171.2346畝使用權違法出讓給鑫銘公司。雖然鑫銘公司主張其不知道涉案土地存在爭議，但對于涉案土地的來源和用途，鑫銘公司在受讓前依常理理應進行過調查了解，沒有理由不清楚，故對其主張不予采信。因此，鑫銘公司在明知澄邁縣政府頒發0541號土地證違反招拍掛出讓規定的情況下取得涉案土地不存在善意。其次，根據省政府的要求，澄邁縣政府已于2007年1月30日將鑫銘公司涉案土地檔案資料移交給海口市政府，本案所涉土地自此由海口市政府管轄。但澄邁縣政府和原澄邁縣國土局在2012年3月5日對原海口市國土局就鑫銘公司換證問題所發的征詢函進行復函時，明知涉案土地存在訴訟爭議卻未將涉案土地的相關判決書和涉案土地權屬被法院生效文書重新確認給華琦公司等情況如實告知海口市政府，而是采取隱瞞事實真相和出具內容不符合事實的復函，導致海口市政府在不了解涉案土地權屬已發生改變的情況下，依據該復函向鑫銘公司作出了換發002259號和002260號土地證的行為。由此可見，澄邁縣政府和原澄邁縣國土局的上述復函行為違背了誠信政府建設的原則，損害了政府自身的公信力。再次，在涉案土地存在權屬爭議被人民法院查封期間，本應保留土地現狀，未經查封法院許可，不應作任何開發建設，以免損失擴大。但鑫銘公司卻在涉案土地被查封的情況下，向澄邁縣政府及其隸屬的行政部門申請報建手續，澄邁縣政府也依然給鑫銘公司發放施工許可證等相關手續，支持鑫銘公司的施工建設。因此，澄邁縣政府和鑫銘公司明顯無視法院的生效執行裁定和生效判決的執行，并非善意。二、關于海口市政府向鑫銘公司頒發的002260號土地證是否應予撤銷問題。（一）被訴登記及頒證行為的合法性問題。首先，澄邁縣政府關于無償收回華琦公司涉案土地使用權的9號處罰決定及132號通知函，已被海南高院于2004年5月17日作出（2004）瓊行終字第23號行政判決認定無效和撤銷。此外，海南高院于2008年6月16日作出（2005）瓊行終字第168號行政判決，責令澄邁縣政府和原澄邁縣國土局于判決生效后三十日內給華琦公司頒發涉案土地使用權證書。海南高院于2013年5月7日作出（2010）瓊行再終字第6號行政判決，變更（2005）瓊行終字第168號行政判決為：責令澄邁縣政府及原澄邁縣國土局為華琦公司換發涉案土地使用權證。2014年6月6日海南高院作出（2014）瓊行終字第56號行政判決，維持（2013）海南一中行初字第124號行政判決，認定原登記在華琦公司名下的183號土地證項下的土地（200畝）與澄邁縣政府頒發給鑫銘公司的0541號土地證項下的土地（127721.55平方米，折合191.5823畝）中有171.2346畝重疊，故判決確認澄邁縣政府于2002年8月給鑫銘公司頒發的0541號土地證中與原登記在華琦公司名下的183號土地證項下的重疊部分的171.2346畝土地的頒證行為違法。其次，上述判決均已發生法律效力，根據生效判決的既判力，澄邁縣政府為鑫銘公司進行土地登記并頒發0541號土地證的行為侵害了華琦公司的合法權益，明顯依據不足，并與海南高院作出的（2010）瓊行再終字第6號行政判決的結果相矛盾，故依法應予撤銷或確認無效。因海口市政府為鑫銘公司頒發的涉案002260號土地證承繼自0541號土地證，原海口市國土局就涉案土地換證有關問題，于2012年2月向原澄邁縣國土局發函征詢時，上述判決已經發生法律效力，澄邁縣政府和原澄邁縣國土局對涉案土地爭議情況及相關生效判決已改變爭議土地權屬的情況一直隱瞞，未向海口市政府如實告知和說明相關事實，致使海口市政府在不知道涉案土地存有爭議的情況下向鑫銘公司頒發002260號土地證。故海口市政府為鑫銘公司進行土地登記并頒發002260號土地證的行為存在明顯違法。（二）對被訴登記及頒發的002260號土地證是否應予撤銷問題。首先，根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）第七十四條第一款第（一）項之規定，在被訴行政行為違法、但撤銷會給國家利益或社會公共利益造成重大損害的情況下，人民法院應當判決確認違法，而不撤銷行政行為。社會公共利益為社會全部或者部分成員所享有的利益，強調利益享有者的公共性，受益范圍一般是不特定多數人，應是在一定范圍內帶有共同性、普遍性、整體性的利益，同時還應涉及誠信、公平、秩序、穩定等基本的促進社會整體發展的因素。鑫銘公司在涉案土地上建成的大量地上建筑物無法預售，主要影響的是特定主體鑫銘公司的個體利益，不屬于社會公共利益的范疇，故本案不符合損害社會公共利益的情形。鑫銘公司關于撤銷土地證將損害社會公共利益的主張不能成立，應不予支持。其次，海南一中院作出（2013）海南一中行初字第124號行政判決書，判決認定澄邁縣政府為鑫銘公司頒發0541號土地證的行政行為屬于違法行為，應予撤銷，但鑫銘公司的土地檔案及資料已由原澄邁縣國土局移交給海口市國土局，現海口市政府和原海口市國土局亦為鑫銘公司換發了新的國有土地使用證，被訴的國有土地使用證已經被注銷，該案已經不具有可撤銷或確定無效的內容。故判決確認澄邁縣政府給鑫銘公司頒發的0541號土地證中與原登記在華琦公司名下的183號土地證項下的重疊部分的171.2346畝土地的頒證行為違法。鑒于生效的（2004）瓊行終字第23號行政判決和（2010）瓊行再終字第6號行政判決均認定華琦公司對位于海南省××縣盈濱島200畝的國有土地仍享有權益，該事實可以作為定案依據。澄邁縣政府將華琦公司仍享有權益的國有土地使用權出讓給鑫銘公司，明顯違法，侵害了華琦公司的合法權益，理應確認無效或予以撤銷。據此，002260號土地證項下土地與原登記在華琦公司名下的183號土地證項下土地存在部分交叉重疊，在（2010）瓊行再終字第6號案件審理過程中，涉案土地權屬存在爭議未解決的情況下，海口市政府給鑫銘公司頒發002260號土地證，明顯程序違法，依據不足，并與海南高院（2010）瓊行再終字第6號行政判決的結果相矛盾，導致該生效判決無法執行和涉案重疊171.2346畝的土地存在兩個機關頒證給不同使用人的情形，本應依法應予撤銷。但鑒于鑫銘公司在涉案土地上已完成大部分的商品房建設，為了實質化解行政爭議，避免各方損失的擴大，撤銷涉案土地證已不能使土地恢復原狀，還可能引發更多的爭紛和矛盾，也不利于涉案爭議的解決，故確認海口市政府向鑫銘公司頒發002260號土地證的頒證行為違法。綜上，根據現有的證據和查明的事實，鑫銘公司和澄邁縣政府提供的證據均無法確認三方公司投資修建的排污管道工程款債權債務關系是否真實存在，也不足以確認鑫銘公司以工程款抵償土地出讓金的真實性和善意，故認定鑫銘公司不屬于善意取得涉案土地。由于海南一中院及海南高院作出的生效行政判決書已經判決確認澄邁縣政府給鑫銘公司頒發的0541號土地證中與原登記在華琦公司名下的183號土地證項下的重疊部分的171.2346畝土地的頒證行為違法，而002260號土地證是在0541號土地證的基礎上進行變更登記而頒證，在基礎行為違法的情況下，其后的變更登記行為亦屬于違法，本應予撤銷。但鑒于目前鑫銘公司在涉案土地上已完成大部分的商品房建設，因而導致涉案土地無法恢復原狀，故涉案的002260號土地證被確認違法的責任在于澄邁縣政府、原澄邁縣國土局和鑫銘公司，而不在于海口市政府。案經一審法院審判委員會討論決定，依照行政訴訟法第七十四條第一款第（一）項、《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》第一百一十九條第一款之規定，判決確認海口市政府向鑫銘公司頒發的002260號土地證違法。上訴人華琦公司上訴并答辯稱，一、一審判決與最高人民法院就本案再審作出的（2016）最高法行再3號行政裁定得出完全不一致的意見和結論，并且拋開現有法律規定，自創法律規定情形，嚴重損害了司法裁決的統一性和公信力。二、一審判決適用法律錯誤，導致判決結果錯誤。一審判決錯誤適用行政訴訟法第七十四條第一款第（一）項確認行政行為違法但不予撤銷，完全違背了行政訴訟法的基本原則。三、一審判決認定事實錯誤。華琦公司名下183號土地證至今并未被注銷，一審判決在沒有任何證據證明的情況下，錯誤認定華琦公司土地證已被注銷，應予以糾正。四、本案中發生的案件受理費、公告費等訴訟費用如何承擔，一審判決未進行處理。華琦公司認為，澄邁縣政府、原澄邁縣國土局對本案糾紛的發生負有不可推卸的責任，因此應由上述兩單位承擔本案訴訟費用。五、澄邁縣政府的上訴請求沒有任何事實和法律依據。一審判決認定5100萬元的老城排污管道工程根本不存在以及涉案土地招拍掛前已內定鑫銘公司為競得人，存在串通情形的事實正確。綜上，請求二審法院撤銷一審判決，改判撤銷海口市政府向鑫銘公司頒發的002260號土地證，并駁回澄邁縣政府的上訴請求。上訴人澄邁縣政府上訴并答辯稱，一、一審判決認定事實嚴重錯誤，應予糾正。（一）澄邁縣政府提交了《工程合作協議書》（以下簡稱合作協議書）等證據證明老城污水管道工程的真實存在，且老城排污管道已建成并運行多年，一審判決認定沒有證據證明老城排污管道真實存在，屬于嚴重的認定事實錯誤。（二）一審判決認定澄邁縣政府在招拍掛涉案土地前已內定鑫銘公司為競得人，存在串通情形。該項認定明顯與事實不符。二、華琦公司的上訴理由不成立。（一）華琦公司名下183號土地證在涉案土地招拍掛以前已經注銷，后在原澄邁縣國土局為交通銀行蚌埠分行核發換地權益書中又注銷了一次。華琦公司認為183號土地證至今未被注銷無事實根據。（二）澄邁縣政府提交了合作協議書等證據以證明老城污水管道工程真實存在，且這些證據在老城管委會有原件存檔，一審判決認定無原件錯誤。（三）《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（以下簡稱招拍掛規定）于2002年5月出臺，同年7月1日正式實施。澄邁縣政府在該規定出臺前批復出讓涉案土地給鑫銘公司，同時在規定出臺后按該規定對涉案土地進行招拍掛，不存在澄邁縣政府與鑫銘公司串通的事實。綜上，請求二審法院撤銷一審判決，改判駁回華琦公司的訴訟請求。被上訴人海口市政府答辯稱，一、華琦公司的上訴沒有事實根據和法律依據，應依法予以駁回。二、海口市政府向鑫銘公司頒發002260號土地證證據充分，程序合法。三、海口市政府已經充分履行土地登記管理職責，恪盡審查義務，為鑫銘公司頒發002260號土地證沒有過錯。綜上，華琦公司的上訴沒有事實根據和法律依據，請求二審法院依法駁回華琦公司的上訴請求。被上訴人海口市自規局答辯稱，同海口市政府答辯意見一致。被上訴人澄邁縣自規局答辯稱，一、澄邁縣自規局認可澄邁縣政府的上訴請求和理由，沒有意見。二、華琦公司的上訴請求不能成立，應予以駁回。（一）本案老城排污管道工程項目是客觀存在的，一審判決否認排污工程真實存在，與實際相違背。（二）即使一審判決確認海口市政府向鑫銘公司頒發002260號土地證的行政行為違法，但鑫銘公司為涉案土地上進行的房屋建設辦理了法律規定的各種審批許可，為合法建筑，其對地上建筑物的合法權益不能侵犯。（三）若華琦公司和鑫銘公司不能就地上建筑物的對價協商一致，必將引發更多的紛爭和矛盾，從而進一步損害到國家利益、社會公共利益。（四）華琦公司請求撤銷002260號土地證沒有事實和法律依據。綜上，華琦公司的上訴請求不能成立，應予以駁回。一審第三人鑫銘公司陳述稱，一、華琦公司的上訴請求不應予以支持。（一）一審判決確認被訴行政行為違法但不予撤銷不違反法律規定，也與最高法院裁定書載明的內容不違背。（二）被訴行政行為違法后是否撤銷，取決于撤銷后是否會給國家利益或社會公共利益造成重大損害，而并不以鑫銘公司是否善意取得為前提，并且判斷被訴行政行為是否應撤銷時，還應考慮誠信、公平、秩序、穩定等基本的促進社會整體發展的因素。二、鑫銘公司對于一審法院的判決結果無異議，但對于判決中部分證據的認定以及查明的事實存在異議。（一）一審法院錯將審理重點放在工程是否存在，而忽略了鑫銘公司已經代為履行債務的事實，以工程情況無法查明否認土地出讓金抵償工程款錯誤。（二）在招拍掛規定2002年7月1日正式實施之前，任何就該地塊的協商、證照的發放并不違反招拍掛規定。相關部門的內部審批流程、決策程序是否完備并不影響鑫銘公司墊資行為真實發生，鑫銘公司是否墊資與鑫銘公司是否參與工程建設并無關聯性，所以就該部分事實，一審法院對相關證據作出的認定及關聯性的認定有誤。（三）一審法院以不能排除鑫銘公司與三方公司之間存在其他債權債務關系而否認墊資款的事實，并且在對該部分事實的闡述中對于對價是否合理并未進行說明，系認定事實錯誤。（四）一審法院未查明涉案土地在換證、征詢及施工相關證照申請時涉案土地的查封情況、查封事由及查封期限。三、一審判決對于鑫銘公司是否構成善意取得的問題認定有誤。四、一審法院作出涉案土地證不予撤銷、頒證行為違法的判決理由不全面。綜上，請求二審法院確認涉案土地使用權系鑫銘公司善意取得，并對一審判決中的錯誤認定進行糾正，判決駁回華琦公司的上訴請求，維持一審判決結果。一審第三人老城管委會陳述稱，一、華琦公司主張鑫銘公司與澄邁縣政府惡意串通沒有事實根據。二、對澄邁縣政府提出的上訴理由沒有意見。一審第三人三方公司和開平公司未提交書面意見。二審審理過程中，一、華琦公司向本院提交八份證據：證據1.2006年3月22日，原澄邁縣國土局在《海南日報》刊登的《注銷土地證通告》；證據2.安徽省蚌埠市中級人民法院（以下簡稱蚌埠中院）（2000）蚌經執字第113-4號民事裁定書；證據3.蚌埠中院（2000）蚌經執字第113-5號民事裁定書；證據4.蚌埠中院（2000）蚌經執字第113-6號民事裁定書；證據5.海南高院（2005）瓊行終字第168號行政判決書；證據6.2016年4月21日最高人民法院關于本案再審的開庭筆錄；證據7.海南高院（2018）瓊民初28號民事裁定書；證據8.最高人民法院（2019）最高法民終268號民事裁定書。其中證據1-6擬證明涉案土地出讓給鑫銘公司時尚在華琦公司名下未被注銷；蚌埠中院對華琦公司的案件最終裁定查封華琦公司土地，并未用換地權益書抵債。證據7-8擬證明海南高院和最高法院均裁定駁回鑫銘公司對查封其名下土地使用權不服而提起的執行異議之訴，證明涉案土地與華琦公司名下183號土地證項下土地重疊部分的土地使用權歸屬華琦公司。經質證，澄邁縣政府和鑫銘公司對上述證據的三性無異議，對證明目的有異議。海口市政府、海口市自規局和老城管委會對上述證據的三性無異議。二、海口市政府和海口市自規局共同提交六份證據：證據1.關于申請辦理土地權益證的報告、交通銀行蚌埠支行介紹信、授權委托書；證據2.蚌埠中院（2000）執字第一2號《協助執行通知書稿》、（2000）蚌經執字第113-2號民事裁定書、（1999）蚌經初字第64號民事判決書；證據3.澄邁縣政府《關于同意收回海南華琦實業開發公司200畝土地及核發換地權益書的批復》（澄府函〔2006〕97號）；證據4.正本編號：00000518《換地權益書副頁》；證據5.2006年3月22日《海南日報》中《澄邁縣國土環境資源局注銷土地證書通告》；證據6.《送達回證》《收到正本壹份》。以上證據擬證明華琦公司名下183號土地證已經原澄邁縣國土局公告注銷，澄邁縣政府就華琦公司的200畝土地經蚌埠支行的申請給予核發換地權益書，涉案宗地與華琦公司不再有關系。經質證，華琦公司對證據2、證據5的真實性無異議，對其他證據的真實性有異議，對上述全部證據的合法性和證明力均有異議。澄邁縣政府、澄邁縣自規局、鑫銘公司和老城管委會對上述證據的三性均無異議。三、鑫銘公司提交2012年12月4日原海口市國土局向鑫銘公司發出的《敦促開發建設通知書》，擬證明在涉案土地上開發建設行為系在政府要求下進行，不存在惡意施工。經質證，華琦公司對該證據的真實性無異議，對其合法性、關聯性和證明力有異議。海口市政府、海口市自規局、澄邁縣政府、澄邁縣自規局和老城管理會對該證據的三性均無異議。四、2019年5月27日，在老城管委會辦公樓Ａ701會議室，本院組織各方核對了合作協議書、《海南省澄邁縣老城開發區污水管道項目投資建設工程施工合同書》（以下簡稱施工合同書）、《污水管道投資項目增加工程造價補充協議》（以下簡稱補充協議）共三份證據的原件。經現場質證，華琦公司對該三份證據的原件的真實性、合法性有異議；海口市政府、海口市自規局、澄邁縣自規局、鑫銘公司均對該三份證據的真實性無異議。五、海口市政府、海口市自規局根據本院要求對鑫銘公司名下002259號土地證、002260號土地證項下土地與華琦公司名下183號土地證項下土地套圖，并提交相關影像圖。經質證，華琦公司對該圖證明目的及土地重疊面積有異議。澄邁縣政府、澄邁縣自規局、鑫銘公司和老城管委會對該圖的三性均無異議。經審查，本院對各方當事人提交的證據材料認定如下：一、關于華琦公司和海口市政府、海口市自規局提交的證據。因三方當事人提交的證據均為證明澄邁縣政府就華琦公司名下的200畝土地向蚌埠支行核發換地權益書及華琦公司是否還享有涉案土地權使用權一事，因該事實已在另案（2005）瓊行終字第168號行政判決和（2010）瓊行再終字第6號行政判決中做出認定，本院不再對上述證據作出認定。二、關于鑫銘公司提交的《敦促開發建設通知書》。該份證據是原海口市國土局向鑫銘公司出具的，對其三性本院予以認可。但該通知僅是敦促鑫銘公司加快開發建設速度，未對鑫銘公司的權利義務產生實質影響。另，鑫銘公司明知涉案地塊由海口市管轄且在土地被查封、法院生效判決確認涉案土地的使用權仍屬于華琦公司的情況下向澄邁縣相關部門申請施工許可證，其在涉案土地上的開發建設行為不能認定為善意。故本院對該證據的證明目的不予認可。三、關于合作協議書、施工合同書、補充協議的原件。本案中，華琦公司對該三份證據原件的真實性、合法性不予認可，但未提供相反的證據證明，本院對其質證意見不予采信。本院認為，該三份證據的原件均由老城管委會提供且保存在老城管委會檔案室，本院對該三份證據的三性予以認可，一審判決認定該三份證據無原件有誤，應予以糾正。四、關于海口市政府、海口市自規局提交的影像圖。華琦公司對該圖載明的重疊面積有異議，但未提供相反證據證明，本院對其質證意見不予采信。本院認為，因鑫銘公司名下原0541號土地證項下的土地于2011年4月被原海口市國土局有償收回9806.01平方米的土地使用權，據此，0541號土地證被注銷，海口市政府向鑫銘公司頒發了002259號土地證和002260號土地證。而后兩個土地證項下土地與華琦公司名下183號土地證項下土地重疊部分面積不明，本院遂依職權要求海口市政府、海口市自規局進行套圖測繪，明確重疊部分面積。應本院要求，海口市政府、海口市自規局提交影像圖，其上標注了華琦公司名下的183號土地證與涉案各地塊發生重疊部分的面積，以及道路建設征收占用的面積等。本院認為該圖能夠證明待證事實，對該圖的三性予以認可。二審查明，一、關于鑫銘公司名下002259號土地證、002260號土地證項下土地與華琦公司名下183號土地證項下土地重疊部分的面積情況。002259號土地證與183號土地證重疊部分面積為102582.54平方米；002260號土地證與183號土地證重疊面積為3274.36平方米；道路建設征收占用面積約7869.58平方米（該部分土地補償款已支付給鑫銘公司）。二、關于涉案土地查封的具體情況。（一）2003年1月13日，海南中級人民法院作出（2003）海南行初字第7-1號行政裁定書，裁定華琦公司名下183號土地證項下的土地使用權不得轉讓、保持現狀。（二）2006年3月13日，本院作出（2005）瓊行終字第168號行政裁定書，裁定查封華琦公司位于澄邁縣老城鎮盈濱島200畝土地。（三）2008年3月3日，本院作出（2005）瓊行終字第168-2號行政裁定書，裁定繼續查封華琦公司位于澄邁縣老城鎮盈濱島200畝土地。（四）2013年5月3日，本院作出（2010）瓊行再終字第6號行政裁定書，裁定查封鑫銘公司名下002259號土地證、002260號土地證項下土地使用權。（五）2013年5月24日，本院作出（2010）瓊行再終字第6-1號行政裁定書，裁定解除查封鑫銘公司名下002259號土地證、002260號土地證項下土地使用權。（六）2013年7月22日，一審法院作出（2013）海中法行初字第41-1號、第42-1號行政裁定書，分別裁定查封鑫銘公司名下002259號土地證、002260號土地證項下土地使用權。（七）2015年6月23日，本院作出（2015）瓊執字第1號執行裁定書，裁定查封鑫銘公司名下002259號土地證、002260號土地證與鑫銘公司原0541號土地證項下土地重疊部分的171.2346畝土地使用權；查封海南晟盛房地產有限公司（以下簡稱晟盛公司）名下的土地證號為海口市國用（2013）字第005029號《國有土地使用證》（以下簡稱005029號土地證）與晟盛公司原老城國用（2002）字第0542號《國有土地使用證》（以下簡稱0542號土地證）項下土地重疊部分的28.608畝土地使用權。查封期限自查封之日起三年。（八）2018年8月6日，本院作出（2018）瓊執恢3號執行裁定書，裁定查封鑫銘公司名下002259號土地證、002260號土地證與鑫銘公司原0541號土地證項下土地重疊部分的171.2346畝土地使用權；查封晟盛公司名下的土地證號為005029號土地證與0542號土地證項下土地重疊部分的28.608畝土地使用權。查封期限自查封之日起三年。三、關于華琦公司名下183號土地證被注銷的情況。2006年3月22日，原澄邁縣國土局在《海南日報》上刊登《注銷土地證書通告》，該通告載明注銷華琦公司名下183號土地證。在此之前，無證據證明澄邁縣政府、原澄邁縣國土局已注銷涉案183號土地證。四、關于鑫銘公司所建房屋的銷售情況。鑫銘公司就涉案土地上所建房屋的銷售情況進行核實后向本院提交說明，確認本案所涉地塊上已建房屋未對外銷售。五、《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第七十條規定，生效的人民法院裁判文書確認的事實可以作為定案證據，故關聯案件生效裁判文書確認的與本案有關聯性的事實，本院作為定案證據予以采信。本院（2005）瓊行終字第168號行政判決和（2010）瓊行再終字第6號行政判決認定，涉案土地的使用權益屬于華琦公司。依據這一事實，蚌埠中院作出（2000）蚌經執字第113-4號民事裁定，撤銷了該院作出的（2000）蚌經執字第113-2號民事裁定，從而確認了澄邁縣政府、原澄邁縣國土局給交通銀行蚌埠分行發放換地權益書錯誤。六、關于華琦公司主張一審未處理的訴訟費用情況。經查，華琦公司一審期間交納的公告費共2340元，其中2017年5月5日、2017年8月20日和2017年12月30日分別交納780元；案件受理費50元。另，華琦公司二審交納公告費用共1170元，其中2019年3月19日、2019年6月25日分別交納585元，二審案件受理費50元；澄邁縣政府交納二審案件受理費50元。七、2019年5月27日，本院組織各方當事人現場勘查。（一）經現場勘查，涉案土地上002259號土地證項下土地上有23棟別墅（結構性封頂）及8棟小高層公寓樓（外墻裝修已完成），一審認定為7棟小高層公寓樓有誤，本院予以糾正；002260號土地證項下土地上建有酒店及2棟單體（外墻裝修已完成）。（二）本院原安排各方當事人勘查涉案污水管道工程，因澄邁縣政府和老城管委會均未派人參加本次勘察未能成行。八、因對合作協議書、施工合同書、補充協議的真實性有異議，華琦公司于2019年6月12日向本院提交《司法鑒定申請書》。本院經審查后予以同意并啟動司法鑒定相關程序。2019年8月9日，華琦公司又以上述證據為非法（違法）證據，不具有鑒定的意義為由，向本院申請撤回《司法鑒定申請書》，本院遂終止涉案司法鑒定程序。九、二審庭審后，本院組織各方當事人調解。華琦公司于2019年9月10日正式向本院提交和解方案，但因各方分歧較大調解未果，華琦公司遂于2019年11月20日向本院提交撤回和解方案申請書。一審期間各方當事人提交的證據均已移送至本院。經審查，本院確認一審法院對上述證據的認證意見正確。根據上述有效證據，本院對除上述事實之外一審法院認定的其他事實予以確認

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